“第三方”评估政府绩效的制度环境分析

“第三方”评估政府绩效的制度环境分析

*

徐双敏陈尉

摘要：现在，“第三方”评估政府绩效的形式得到越来越广泛的运用，但是相关的制度体系尚未完全建立。制 度经济学的制度变迁、交易费用、诺斯悖论等理论，有助于我们分析“第三方”评估的制度环境，揭示制约“第三方”评估的制度因素。“第三方”评估制度环境建设中的现实困难，主要来自硬制度、软制度、实施机制三个层面。我们进行“第三方”评估制度环境建设，在硬制度层面，要加强政府信息公开，提升评估主体的独立性，培育专业的社会组织；在软制度层面，要建设绩效文化，提升社会对“第三方”评估的认同度；实施机制层面，要完善和落实评估结果应用机制。

关键词：“第三方”评估 政府绩效 制度经济学 制度分析

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1004-0730（2013）09-0022-06

现在，“第三方”评估政府绩效的形式得到越来越广泛的运用，因为相对传统的政府考核方式，“第三方”评估的方式具有明显的客观、公正、公开的优势。传统的政府考核方式是自我总结、评价加上级考核的方式，而“第三方”评估的评估主体不仅独立于被评单位，也不是被评单位的上级部门，这就有助于规避传统考核形式中，因政府部门既当“裁判员”又当“运动员”，而导致考评结果不公的风险，从而有助于通过评估促进政府转变职能，提升工作绩效。

但是，现在“第三方”评估政府绩效的制度体系尚未完全建立，各地方、各部门的“第三方”评估政府绩效形式也是各有特色，总体上看“第三方”评估形式还不够规范，发展也不够不平衡，其中的一个重要影响因素就是制度环境。所以我们有必要运用制度经济学的理论分析“第三方”评估的制度环境，揭示制约“第三方”评估的制度因素，以便完善有利于“第三方”评估实施的制度环境。 一、制度经济学的相关理论制度一般指人际交往中的规则及社会组织的结构和机制。而制度经济学（Institutional Economic）就是把制度作为主要研究对象，强调和关注制度在经济生活中作用的经济学。[1]在制度经济学的众多理论流派中，制度变迁理论和交易费用理论可以用来分析“第三方”评估的制度环境。

（一）制度变迁理论揭示了制度的实质和制度

变迁的动力

制度经济学认为，“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习

惯”[2]。制度是“人所共有的现存的思维习惯”[3]。

1.制度均衡。所谓制度均衡是指制度的供给适应制度的需求，即人们普遍满意于既定的制度，没有改变的意愿这样一种状态。[4]制度变迁被认为是制度的替代、转化与交易的过程，即可以理解为一种效益更高的制度对另一种效率较低制度的替代过程。而制度变迁的本质是寻求制度的供给与需求的平衡。在分析制度变迁时，往往采用需求———供给和成本———受益分析方法，认为影响制度需求的主要因素有要素相对价格的长期变化、技术进步、市场规模以及宪法秩序。而影响制度供给的主要因素有宪法秩序，社会科学知识的存量和发展，新制度设计成本及预期的实施成本、文化背景，以及上层决策者的利益影响。

2.路径依赖。制度变迁中的路径依赖是指制度变迁的方向往往依存于原有制度。路径依赖类似于物理学中的“惯性”，即一个社会一旦选择了某种制度，无论它是否效率，都很难从这种制度中摆脱出来。路径依赖现象往往被用来解释一些国家何以处于长期落后状况，其低劣的制度何以能长期保留，更有效的制度何以长期不能形成。3.诺斯悖论。没有国家权力的介入，公民的财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施———也就是说，没有国家就没有产权；另一方面，国家的权力一旦介入产权的安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害。这就是最早由道格拉斯·C·诺斯（Douglass C. North）揭示出来的“诺斯悖论”。这个悖论其实质上揭示了这样一个普适的道理：没有国家办不成事，有了国家又有很多麻

烦。

（二）交易费用理论比较了权威方式和市场方式配置资源的交易费用

诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的束。”[5]人是有理性的，人总是在给定的约束条件下追求自身利益的最大化，为减少交易活动的不确定性，降低交易费用，必须对人的行为加以约束。这种约束通俗的讲就是人们共同遵循的交易规则。制度提供了人类互相影响的框架，确立了竞争与合作的准则。

1.交易费用。科斯认为，交易过程中存在三种不同的连续阶段，与之对应也存在三种费用，即寻求对应信息的费用，与协商对应的决策费用，与监督对应的执行费用。其实这三种费用都可以简化为一种费用，因为它们的共同点是都代表着由于缺乏信息而造成的资源损失。[6]也就是“发现有关价格的成本”，获取并分析有关信息的成本。博弈的双方往往因为信息的不对称，主体的有限理性，很难预知对方的行为，而徒劳地增加合作成本。

2.机会主义与有限理性。制度经济学承续了古典经济学的“经济人”假设，把机会主义定义为：人具有通过随机应变、投机取巧，为自己谋取最大利益的行为倾向。人在追求自身利益的过程中会采取隐蔽的手段，耍弄伎俩，隐瞒真实信息，使行为的结果具有很大的不可预见性。而这种机会主义的产生，往往因为经济人的有限理性，信息不对称等原因引起。由于人的认识能力有限，有时不可能全部了解自己的不良行为对自己和他人造成的潜在危害，同时交易双方掌握的信息量不同，使得信息充分的一方占据优势地位，可能欺瞒对方，隐藏真实信息，以榨取利益。

二、“第三方”评估制度环境的内涵及经济学意义

制度变迁理论认为，制度环境是指一些用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律制度。制度环境的构成，包括软制度、硬制度和实施机制三个层次。所谓软制度，就是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、价值观念、意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，它们是社会认可的非正式制度。而所谓硬制度，就是从宪法到成文法和不成成文法，再到具体细则等国家规定的正式制度。实施机制是指制度安排的具体操作过程。

“第三方”评估的制度环境也一样。软制度层面主要涉及绩效评估的理念、绩效文化的推广，政府绩效观的转变，公众对政府绩效监督意识的觉醒，民间组织对“第三方”评估的重视等。在硬制度层面，要把“第三方”评估纳入法制化的轨道，明确“第三方”评估主体的地位、性质、权利及义务，完善政府绩效定期评估制度、政府信息公开制度、绩效预算制度、绩效审计制度等等。在实施机制层面，要落实结果应用机制，信息公示机制，评估监管机制，使“第三方”评估操作流程公开透明、可信度高。从制度经济学的角度来看，“第三方”评估制度环境的建设有着重要的经济学意义。

（一）实现制度均衡的选择

适应市场经济改革，建设服务型政府，转变职能，提高行政效能是“第三方”评估制度供给的根本需求。传统的管理手段和自我评估无法科学地诊断政府自身情况。因而要发挥“第三方”评估的独立性、专业性、权威性，改变政府部门既是“裁判员”又是“运动员”的考评不公，保证考核结果的客观公正，形成激励约束机制，促进政府绩效的改

善。此外，随着改革开放的推进，教育水平的提高，公民社会也在逐步崛起，公民对自身权利的保护意识也愈来愈强，并渴望参与到政府的管理之中，实现自身的主人翁价值。同时网络信息技术的进步，也给公众参与“第三方”评估创造了契机。从制度供给的条件来看，我国行政体制改革以及政府自身对建设有限政府、服务政府、效能政府、责任政府的倡导等，使得政府服务理念、绩效理念以及责任理念得到了一定深化；再加上政府绩效评估的实践，绩效文化在全社会成为一种被社会公众和政府管理者共同认可的、稳定的价值观念，社会对“第三方”评估的认知度提高，承受力和宽容度增强。同时网络信息技术的普及，给“第三方”评估提供了实施的可行条件。

（二）节约交易费用的选择

制度安排的主要目的和功能是节约交易费用。通过制度的设定、规则的安排，使得博弈双方在透明、开放的规则内，增强人们在活动中行为的可预见性，从而减少信息获取的费用。“第三方”评估的制度化，确保了“第三方”的主体范围、评估对象、评估标准、评估方法、评估流程、评估结果的应用。同时，明确了政府作为被评估对象和评估活动的发起方，有义务提供信息咨询，给予资金、场地、人员支持。此外，相应的行为后果和违反制度的处罚机制，使得规则更具强制力。从而保证评估主体和被评估主体的行为受到规则的约束，使得“第三方”和政府在评估中的行为可相互预知，从而减少协商费用。

（三）约束评估主体机会主义行为的选择

制度的安排在一定程度上可以约束人的机会主义行为倾向。制度规定人们可以做什么，不可以做什么，在制度规定的范围内，人的活动具有选择自由，超出这一范围就应受到惩罚。[7]如果“第三方”评估没有制度约束，作为评估对象的政府方很可能提供虚假信息，隐藏真实信息，进而影响评估结果的准确性。一些评估主体也可能为了自身的经济利益，敷衍评估检查，使得评估流于形式。因此，对“第三方”评估进行制度上的刚性规定，对约束评估主体和被评估对象的机会主义倾向很有必要。三、“第三方”评估制度环境建设中的现实困难由于“第三方”评估在我国开展时间不长，实施经验不够充足，运行环境中仍有许多制度因素

制约其发展。

（一）来自硬制度层面的困难

1.评估主体与客体之间信息不对称。对政府绩效进行评估的依据就是各类信息。但是，如果政府行为透明度不够高，就会出现评估主客体信息不对称的情况，比如报喜不报忧，瞒报谎报等现象会导致评估失效。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》已经于2008年5月施行，条例也对我国政府信息公开的职责、程序、内容做了明确规定，但由于有关信息公开的法律制度还不够健全，电子政务还不够发达，普通公众、民间组织自身力量有限等原因，使得信息不对称仍是阻碍“第三方”评估制度有效推行的一大因素。

2.“第三方”的独立性与权威性之间存在诺斯悖论。从理论上讲，“第三方”评估的独立性、专业性、权威性三者的关系是辩证统一的。“第三方”的独立性被认为是保证评估结果公正的起点，“第三方”的专业性是保证评估结果准确并具有权威性的前提，“第三方”评估的权威性理应建立在其独立性和专业性的基础上。理论上，“第三方”评估的权威应该是建立在“第三方”专业性上的权威，是一种专业权威。然而，在现实中，我国为了顺利推行“第三方”评估制度，排除各种阻碍因素，“第三方”的权威性更多地表现为一种政治权威。因为要保证“第三方”有足够的权威性，在最短时间内能够被社会公众认可、最简洁有效的办法就是官方认可，由政府强制推动。但由于政府的介入，“第三方”的独立性会受到削弱。

3.社会组织管理中的“路径依赖”，影响“第三方”成长。自建国以来，对我国政府部门的评估检查，长期是自上而下式的政府内部自我评估。评估主体一般是上级政府、主管部门、监察纪委机关等。我国实践“第三方”评估也是近几年的事情，一些政府部门对“第三方”评估认识还不充足，对转变政府职能、建设服务型政府的理念理解还不够深刻，一些地方对部门工作情况的监督仍依赖于上级检查。在发达国家，社会组织是“第三方”评估机构的主要力量，评估社会化已成为一种趋势。虽然我国对社会组织的扶持力度越来越大，逐步鼓

励民间组织、社会团体参与到公共事务的监管之中，然而对社会组织的管理模式仍显滞后、资金人员仍显不足、社会需求有限。如对社会组织采取双重管理的体制，要求社会组织既要有业务主管单位又要有行政挂靠部门。这样，首先就抬高了社会组织的注册门槛；其次，双重管理体制容易造成行政权力向社会组织渗透，不利于社会组织独立自主发展。因此，对旧的双重管理体制依赖已成为“第三方”组织成长的制约。

（二）来自软制度层面的困难

来自软制度层面的困难主要是传统行政文化与绩效评估兼容问题。行政体制是绩效评估的硬

件，行政文化则是使硬件流畅的软件。目前我国行政体制建设已取得很大成就，然而在行政文化建设中，部分行政人员存在本位主义。原本绩效评估的目的是改善政府绩效，提高行政效率，节约公共资源，提升服务质量。然而“政府本位”的价值取向，会造成行政人员责任意识淡漠、服务职能弱化等负面影响，也背离了绩效管理的初衷。

（三）来自实施机制层面的困难

1.缺乏有效的评估结果公示机制。政府绩效的评估结果不仅应向政府部门提交，更应向作为政府的服务对象———公众公开，并接受他们的监督。由于公示机制不够完善，从而导致一些评估结果未能及时有效地公布和使用。

2.评估结果后期的跟踪、反馈得不到充分实现。这表现在，有时评估结果出来，也就意味着评估结束，更难以见到后期对评估中相关问题的答复，以及对评估结果使用的监督。

3.评估的结果尚未形成对政府行政人员的刚性制约。由于制度规范不够完善，评估结果的好与坏不能直接影响官员的任职和薪酬，使得评估可能成为“作秀”的工具。

四、完善“第三方”评估制度环境建设的建议

（一）培养绩效文化，提升社会对“第三方”评 估的认同度

文化是一个组织发展的内核，良好的组织文化氛围能够促进组织目标的实现。绩效文化作为

一种行政文化，涵盖了公共服务理念、公共责任理念、社会效益理念、公众满意理念，是一种“公民本位”、“效率本位”的行政文化。绩效文化，被称为“政府绩效管理之魂”，对政府绩效评估的实施具有重要的导向作用。社会对绩效评估功能的认同度越高，越能增强评估的评估力。因此，要积极营造绩效文化的培育环境，加大宣传力度，提升人们对于“第三方”的正确认识。政府部门应加强组织学习，深化理解服务型政府的理念，全面认识“第三方”评估的工作意义，转变工作作风。另外，适当利用媒体舆论解读“第三方”评估内涵,切实提高人们对“第三方”政策评估工作及其意义的认识，有助于社会公众加强对“第三方”评估的了解和信任。强化对社会公众和政府管理主体的宣传和教育，提高对“第三方”评估的认同度，形成广泛的社会心理资源和文化资源。

（二）加强政府信息公开，提升评估主体的独立性，培育专业的社会组织

1.完善政府信息公开制度，提高政府透明度。信息不对称是增加制度成本的主要因素。现实中政府与“第三方”之间地位的不平等，致使信息也不可能完全对等。因此，加强政府信息公开力度，提高政府透明度，是解决信息不对称的重要途径。近些年，我国政府部门的政务公开工作已取得明显成效，政府部门的工作职责、工作程序、工作制度等信息通过各种方式让群众和其他机构可以获取。同时，电子政务的发展，网上办公系统的出现，使群众可以直接通过网络获取相关信息和办理相关业务，提高了办事效率。但是整体而言，我国政务信息的公开程度还不高。因此，政务信息公开透明度保障“第三方”独立评估能力，需要在以下方面加强：一是政府机构要树立政府信息公开的新理念。要认识到行政信息的公开，能够增进政府和公民的良性互动，促进政府部门自身水平的提高；二是政府要加大信息的公开程度，按照《政务公开条例》的要求，将应公开、能公开的信息全部予以公开，并对公开的信息及时进行更新和维护。

2.“第三方”主体的政治性权威向专业性权威转变。克服“第三方”独立性的诺斯悖论的基本思路是：用法律手段确立其独立地位；同时提高“第三方”主体的专业性，用专业性权威代替政治性权威。通过法律明确“第三方”的主体性质、权利、义务，依靠法律的力量确立权威，脱离政治-行政推动带来的权威。其本质是利用立法权制约行政权，保持“第三方”独立的主体地位。出台全国性的法律可能还需一段过程，然而地方政府可以尝试出台一些地方法规。另外还需提高“第三方”自身的专业性。“第三方”的专业性被认为是保证评估结

果公正的基础，是“第三方”权威性的根本保障。现实中，“第三方”评估主体的水平参差不齐。实践表明，高校专家、专业公司、社会代表、普通公众是我国参与“第三方”评估的主要评估主体。高校专家和专业公司评估的专业性有目共睹，但社会代表和普通公众可能达不到高校和专业公司的水准。因此在条件允许的情况下，应多采用高校专家评估模式和专业公司评估模式，以提高评估结果的权威性。

3. 支持高校科研院所、专业评估公司、民间调查机构发展，培育“第三方”主体成长。要促进“第三方”评估的发展，就必须为“第三方”评估的生存和发展创造良好的社会环境。使“第三方”评估满足政府多元的需求。对于不同的“第三方”评估主体，政府应当采用不同的鼓励政策。比如高校的研究所偏重于学术研究，可以通过政策鼓励大学科研机构成立评估研究中心,引导各级科研院所加强政府绩效评估的研究和实践；而对于专业会计机

构和调查机构,可以通过市场的力量优胜劣汰，建立竞争体制,鼓励“第三方”专业化水平的提升。至于民间非营利性评估机构,可以给予其适当的登记及减免税的优惠政策。[8]同时在“第三方”组织的成长阶段，要给予一定的经济扶持，加大资金、人员上的投入，培育其成长。

（三）完善和落实评估结果应用机制

评估结果应用机制是“第三方”评估的重要环节。如果绩效评估只注重评估以及评估结果的形成，而不注重评估结果的应用，则会造成评估结束后评估结果束之高阁的现象，导致整个评估活动失去应有的价值与意义。第一，落实评估结果公示机制。评估主体应该排除干扰，及时将评估结果如实公布；被评估对象应接受公众的检查和监督，遵守《政府信息公开条例》，禁止掩盖或粉饰真实的评估结果。第二，应该建立“第三方”信息反馈回应机制，形成“社会评估-寻找政府服务与民众需求的差距-政府缩小差距-公民再评估”这样一个循环。只有通过加强与政府之间的合作和沟通，才能够保证政府的绩效评估结果能够被政府和民众

接受，最终达到政府凭借评估结果改进政府工作、提高政府能力和获得民众满意及支持的双赢局面，发挥政府绩效评估应有的价值。第三，评估结果与政府官员的薪酬、晋升挂钩，形成相应的问责制度。要根据评估结果对政府部门相关人员进行相应的奖惩，对评估不达标的部门应进行行政追责，达到鞭策政府绩效改进的目的。

注释：

[1]张世贤：《西方经济思想史》，北京，经济管理出 版社，2009年，第236页。[2]凡勃伦：《有闲阶级论》，北京，商务印书馆，1964年，第139页。

[3]张林：《新制度主义》，北京，经济日报出版社，2006年，第31页。

[4]朱琴芬：《新制度经济学》，上海，华东师范大学出版社，2006年，第85页。

[5]张世贤：《西方经济思想史》，北京，经济管理出 版社，2009年，第409页。

[6]吕中楼：《新制度经济学研究》，北京，中国经济出版社，2005年，第57页。

[7]卢先祥：《新制度经济学》，武汉，武汉大学出版社，2011年，第171页。

[8]段红梅：《我国政府绩效“第三方”评估的研究》， 《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)，2009年第

6期。

*本文系教育部人文社会科学规划基金项目

（项目编号：10YJA810032）的阶段性成果。

作者简介：徐双敏，中南财经政法大学公共管理学院教授、博士生导师，湖北武汉，430073；陈尉，中南财经政法大学公共管理学院研究生，湖北武汉，430073。 （责任编校：李诗夏）

来源：徐双敏.“第三方”评估政府绩效的制度环境分析[J].南京社会科学.2013.(5):55-63