浅谈社工机构服务管理的第三方评估

一、问题提出

我国的社会服务管理体制中，最重要的是建立了民政部所主导的社会服务部门行政管理体制[1]。随着近年来政府购买社会服务的不断深入，社会服务的内涵和外延也不断扩大。民政部《关于政府购买社会工作服务的指导意见》提出，“建立健全政府购买社会工作服务制度，深入推进政府购买社会工作服务，是改进现代社会管理服务方式、丰富现代社会管理服务主体、完善现代社会管理服务体系的客观需要”。因此，在政府向社工机构购买社会服务的过程中，一定程度上也将社会服务管理的职能向服务承接主体进行了相应转移。

社会服务管理，本质上是一种对社会服务的监督。[2]作为嵌入在“服务型治理”的国家治理体系和社会工作实务之间的纽带，社工机构也需要在机构的管理、运行以及专业技术层面上加强监督。由此可以看到，不管从政府还是从服务的角度来看，都要求社工机构具有一定的社会服务管理能力。鉴于此，在对社工机构服务管理进行第三方评估的过程中，如何设计科学、合理的评估指标，并以此指引社工机构提升服务管理能力，就显得尤为重要。

二、服务管理评估指标的演示及其影响

服务管理评东莞市针对社工机构的评估最早开始于2010年7月。当时，东莞市民政局委托深圳市现代社会组织研究与评估中心对获得政府购买社工岗位半年以上的四家社工机构和已上岗半年以上的一线社工进行了综合评估。自2011年开始至今，政府主要通过公开招投标的方式遴选评估机构开展该项评估工作，东莞市现代社会组织评估中心（以下简称“评估中心”）中标并持续开展了2012—2017年度的评估工作。根据对历年的评估指标体系进行分析，服务管理一直是评估中的重点，在整个评估指标体系中一般占到10%-15%的权重。综合近几年的评估，评估中心对服务管理的考察主要有如下几个方面的变化。

（一）考察内容的“精简化”

估指标的在早期的评估中，对服务管理的考察主要有服务政策、服务程序、服务检讨机制、意见投诉处理、督导机制以及服务成效测评机制共六个方面内容。在近两年的评估中，由于发现评估体系的逻辑性存在一定不足，且对参评机构的指导效果相对有限，因此评估中心重新梳理了评估指标体系，并于2017年初构建了社工机构评估的“APCP”模型及其相对应的评估指标体系。通过该评估模式，重点从组织问责（Accountability）、组织绩效（Performance）、组织能力（Capacity）以及组织专业性（Professionality）四个方面对社工机构进行综合评估。其中，服务管理是组织能力的重要组成部分，因此服务管理主要置于组织能力之下进行考察。与此同时，对服务管理的具体评估内容也进行了相应的调整，并侧重从服务管理的体系建设和服务成效管理两个方面进行考核。通过精简服务管理评估的内容，将服务管理的评估偏向“体系化”和导向“成效化”，以更加重视服务管理的逻辑性和成效导向。

（二）考察偏向的“体系化”

考察偏向的“体系化”包含两层意思，其一是注重服务程序的考察。具体来看，服务程序是目前社工在开展个案、小组、社区活动（非社区工作）等服务时普遍遵循的行动准则。通过服务程序，有利于指导社工按一定的流程开展服务，并以此提高服务的规范性。因此，评估中也重点通过个案、小组、社区活动等服务文书记录对上述服务的开展程序进行了考评。从评估的情况来看，参评社工机构普遍能根据行业要求制定服务程序，社工也基本上能够根据服务程序开展服务。但同时也发现仍存在部分服务程序执行不到位的情况，需引起社工机构的重视。

其二是注重考察服务管理是否形成了相应的“模式”。社工服务的管理具有其特殊性，因为社会服务是“无形”的，且服务中往往需要面对需求多样、问题各异的人群，与此同时，随着社工机构承接的服务越来越多，仅仅靠单一的、不成体系的管理方法愈难以满足服务管理的需要。因此，在对服务管理进行考评时设置了“服务管理体系建设”这一指标以引导机构建立自身的服务管理体系。通过评估也发现，社工机构在设计服务管理各部分内容时，越来越注重相互之间的逻辑关系。例如，在早期的评估中，不少社工机构采用的服务监管方式或内容相对比较单一，但从近两年的评估情况来看，越来越多的社工机构能够运用管理学的相关理论或方法，如管理学中全面质量管理体系——“PDCA”循环进行服务的管理，一定程度上有利于提高服务管理的水平。

（三）考察导向的成效化

对于社工服务而言，服务是否有成效，也就是服务能否有效促进服务对象改变（如态度、情绪、认知、知识、行为等）并实现人乃至社会的发展，这是服务的最终目标。因此，在历年对服务管理的评估中，都非常重视对服务成效管理的考察。具体来看，服务成效主要从服务成效测评机制建设以及服务成效测评机制的执行情况两方面加以考评。通过评估了解到，各参评机构越来越重视服务成效管理，并逐步形成了包含测评目的、测评内容、测评方法以及测评工具等在内的服务成效测评机制，其中也有部分机构能够结合相关的理论或模式，如程序逻辑模式（PLM）等进行服务成效管理。但社工服务往往是在客观的社会处境下开展的，受政治、经济、文化等多方因素作用，通常难以通过精确的实验设计考察服务对象的改变是否由于干预而产生。加之，由于相关专业人才建设相对乏力，导致社工机构还很难在服务成效测评方面有更大的突破。

三、小结

在社工机构的评估中，服务管理始终是评估的重点和难点。因此，评估中心将根据社工机构发展的实际情况不断优化相关评估指标。但另一方面，由于机构的发展规模、服务承接类型等存在较大差异，且目前国内尚未针对社工机构或非营利组织形成一套完善的服务管理评估机制，因此评估中心更多的是引导机构建立符合自身实际情况的服务管理体系，而非简单地将服务管理作为一项“零碎”的工作开展。此外，服务管理不能仅仅依靠社工机构的行政管理人员，还需要建立督导、服务对象、服务使用单位等多元主体参与机制，从而弥补社工机构因人力资源的限制以及无法“在场”监管服务而导致的监管漏洞。同时，机构应注重服务管理人员的培养，或是通过引入专业的服务管理人员以提高服务管理水平。

[1]林闵钢.我国社会服务管理体制和机制研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2013（3）:36

[2]文军、何威.社会工作“选择性服务”现象及其反思[J].学习与探究，2016（7）：44

文章来源：《东莞社工》2018年第二期