政社分开与团结：政府购买社会服务第三方评估的风险及其治理

——基于S市的评估实践[*]

 

徐选国^1,2  黄 颖¹

（1.华东理工大学社会工作系，上海，200237；2.上海现代公益组织研究与评估中心，上海，200127）

 

摘  要：近年来，在社会体制改革与社会治理创新进程推动下，政府购买社会服务第三方评估应运而生，成为强化政府职能转移、提高社会组织能力、促进政社分开与合作治理机制形成的重要力量。基于对S市政府购买社会服务的实证研究发现，政府购买社会服务第三方评估实践中存在着结构性、合法性、有效性、道义性等风险，这与第三方评估的结构性地位尚未确立、合法性机制缺位、权威性难以彰显、自主性不能获得密切相关，其根本原因在于政社关系结构的失衡。基于此，文章尝试借助政社分开与团结视角，为分析当前政府购买社会服务中政府与社会力量的关系提供一种新视角，并通过重构第三方评估的结构性位置、重建其合法性基础、强化第三方评估的权威性特质、反思和加强第三方评估的能力体系等方面，探求上述多重风险的治理之道。基于此，在实践中探寻一种迈向政社分开与团结取向下的第三方评估模式，可能是重构当前基层社会治理中政社关系结构的创新举措。

关键词：政府购买社会服务；第三方评估；风险生成；治理之道；政社分开与团结

 

近年来，第三方评估机构的发展速度十分迅猛。自2007年《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》下发后，在民政部本级陆续启动了基金会、涉外基金会、民办非企业单位、全国性行业类、学术类、联合类、职业类、公益类社团等8类社会组织的评估工作。截至2015年5月底，共评估各类全国性社会组织993家，其中，社会团体736家、基金会217家、民办非企业单位40家。从2008年开始，北京、上海、浙江、福建、青海、山东、湖北、广东、大连、深圳等省市区陆续启动了社会组织评估工作。截至2014年底，各省、自治区、直辖市和计划单列市已全部开始了社会组织评估工作^[1]。独立第三方评估机制的引入，既成为落实政府购买社会服务制度的重要抓手，也是评价社会组织承接政府转移职能有效性的外部制衡力量。第三方评估在政府购买社会服务实践中越来越发挥着重要的治理功能，成为创新社会治理体制的协同力量，既有助于促进政府职能转移的有效实施，又有助于提升社会组织“在做中”不断提升能力以胜任政府转移的职能，同时也是加快推进“政社分工与合作”治理体制的外在驱力^[2]。因此，对政府购买社会服务第三方评估进行反思性研究，具有明显的理论与现实价值。

一、问题提出

2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，自此，政府向社会组织购买公共服务从地方探索上升到中央决策之中。2014年8月27日，李克强总理主持召开国务院常务会议，他强调：“要用第三方评估促进政府管理方式改革创新”，“有关部门要逐步尝试，将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府的公信力。”^[3]这表明，第三方评估与政府购买服务在政策实践上成为一个相依相存的问题。在上述政策背景下，社会服务第三方评估应运而生，成为检视政府购买服务参与国家治理、社会治理创新成效，以及揭示国家与社会关系（政社关系）变迁，并促进服务型政府建设和提高社会组织能力的重要力量。

然而，在实践中，政府购买社会服务第三方评估并未像我们预期的那样顺势而为，现实中的第三方评估情景与理想之间存在着“名实不符”的现象，在实践过程中呈现出多重乱象，在不同程度上限制着第三方评估专业性的提升、功能的发挥，以及评估主体本身的可持续发展。例如，有些评估机构因难以有效落地扎根而被迫“撤离”，并从以评估为主导的业务模式被迫转型为非评估业务模式。还有的评估机构得出的评估结论会遭受到被评方的质疑，甚至出现因未达成共识而产生冲突的情形。有的评估方可能因其与某些被评方具有熟人关系而使得评估过程或结果难免带有主观性，或者被其他利益主体质疑其带有关系化运作。另有一些评估机构体现出较强的监控特征而被诟病为政府的“帮手”，进而出现第三方评估主体的结构性位置不清晰而受到质疑的情形，诸此种种。这些现象是笔者在近几年的评估实践中所切身感受到的。

令笔者十分感兴趣的现象发生在今年参与的S市公益招投标实践中。S市自2009年开始启动了社区公益招投标项目，至今已经过了连续六年的实践，理应看到一种健全的公益招投标服务体系的形成，却有部分项目在本年度中期评估时中途被迫“叫停”，这是真的越做越差吗，还是仅仅因为评估方的要求越来越高？评估方在评估过程中发现项目实施存在的一些问题并提出相应建议，为何在下一年度的实践中仍然重复出现，是真的难以做到，还是因为第三方评估的存在起不到任何促进或约制作用？基于此，本文尝试从风险生产与治理的线索来探究第三方评估参与政府购买社会服务实践中存在的多重风险及其特征，并结合目前第三方评估实际探究上述风险形成的发生学依据，最后结合当前政府职能转移、社会治理创新以及社会体制改革等背景，进一步提出有效应对当前政府购买社会服务第三方评估风险的治理之策。

二、政府购买社会服务第三方评估实践中的多重风险及其特征

以往研究较多关注政府购买服务（公共服务、社会服务）的议题，而对于政府购买服务第三方评估的研究刚刚起步。现有关于第三方评估的研究成果更多是一些倡导性观点，而缺乏真正通过实证研究而聚焦现实问题的反思和探讨。基于对S市公益招投标项目的评估实践，我们发现，第三方评估在实践中面临着结构性风险、合法性风险、有效性风险和道义性风险，与之相应地呈现出一系列特征。

（一）结构性风险：独立性与自主性缺失

以往学界对非营利性社会组织第三方评估的概念和内容进行了初步界定，即由独立于政府部门、被评社会组织以及其他利益相关方之外的第三方机构，借助科学的评估方法与评估指标体系，对社会组织本身或承担的项目相关方面，进行资料收集与分析，最终得出公正评价的过程；或指公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途径，采取各种方式，直接或间接、正式或非正式地评估社会组织绩效^[4]。不难看出，第三方评估机构在结构上应具有独立性，在与政府、社会组织与社会大众等多方主体形成的治理结构中处于平行并列的位置。然而，在实践中，这种独立性、自主性却难以真正获得，出现了我们所谓的结构性风险。结构性风险主要是指第三方评估在政府、社会组织的结构框架中出现关系失衡的现象，即第三方评估从本应与政府、社会组织处于平行并列地位逐渐沦为对资助方的依附式发展，并演变成政府监督社会组织服务成效的治理工具^[5]。

在现实中，这种结构失衡带来的风险普遍存在。笔者在对S市公益招投标项目化评估实践中发现，由于没有专项的政府资金支持，在公益招投标运行六年的过程中，第三方评估机构经历了“从无到有”的过程。而据S市民政局有关公益招投标方面的最新规定，未来的公益招投标项目将委托定点供应商（以会计师事务所、各类管理咨询类公司为主）进行绩效管理服务，导致原先已经参与了几年的、具有专业性和非营利性的第三方评估机构可能面临“被遗弃”的处境。这表明，现有的出资方、第三方评估、项目实施方并未在制度或实践中形成事实上的平行并列关系，而仍然是以出资方为主导、项目承接社会组织以及第三方评估对出资方资源存在高度依附的现状。因此，第三方评估的应然角色并没有得到真正的发挥，其主体性的缺失，以及结构性位置的失衡及其依附性特征，在很大程度上限制了其功能的彰显。

（二）合法性风险：法律与社会的双重缺位

独立的第三方评估在政府购买社会服务领域是一项新事物，而每一项新事物只有获得生存根基并成为社会“普遍接受的事实”之后，才能具有充分的合法性。其中，法律制度的保障对于任何一种新生组织的发展及其社会行动实践都是不可或缺的关键要素。在当前政府购买社会服务政策中，尤其是关于政府购买社会服务第三方评估方面的制度法规非常欠缺，而现有的一些政策条款过于笼统，缺乏对第三方评估主体性质、地位的明确厘定，缺乏具体的实践性指导，以致于第三方在评估实践中受到诸多限制。例如，在具体评估实践中，很多相关主体难以真正意识到第三方评估的价值和意义，进而无法有效发挥其在参与国家治理和社会治理创新进程中的功能。我们将这种由于缺乏法律制度保障，而使得第三方评估身份、地位不明确的现象，称为合法性风险。按照既有的学术观点，合法性一般分为法律合法性、行政合法性、政治合法性和社会合法性^[6]。我们在此更加强调作为核心要素的法律合法性和社会合法性的缺失对于第三方评估带来的风险。

结合笔者参与的项目化评估实践，我们发现，第三方评估合法性风险主要体现在：第一，有关政府购买社会服务政策中没有明文规定第三方评估在此过程中的地位、作用和行动原则，因而，现有的第三方评估基本上是在法律未明确赋予其合法身份的前提下开展评估工作的。这就会在实践中面临着较为普遍的风险，并主要体现在合同文书的“虚设性”上：合同内容宽泛、易于变更、流于形式等。这种风险折射在S市的公益项目化实践中，一方面表现为出资方与社会组织、出资方与第三方评估机构所签订合同文书具有模糊性，其中没有具体规定出资方及第三方主体的权责义务、角色分工以及违约情况下所应采取的具体应对策略。另一方面，表现为出资方主导下合同内容的“易变性”，出资方在项目执行过程中，会不时对社会组织施加影响，从而导致合同内容以及形式的变更，社会组织出于对项目资金的依赖，一般都会采取接受的态度，这使得第三方评估主体在实践中的独立性、客观性和公共性会受到明显的干预。第二，从社会认知与社会文化的角度来讲，第三方评估的社会认知和认可度依然较低，很容易流于一种“评估人员都是专家或领导”的刻板印象，因此，在具体评估过程中会出现一种“被检查”的应付逻辑。这在现实中也是比较常见的，集中体现在很多项目承接方在接受评估时所作的各项“迎接检查”工作上，包括项目呈现的资料、信息，以及评估现场的项目汇报等方面，主要体现为以数量为导向，而难以真正看到服务成效等方面的质性元素。因此，法律与社会合法性缺失是第三方评估合法性风险的重要表征。

（三）有效性风险：第三方评估失灵

所谓有效性，即某种行为实践之后应发挥的作用和效果。第三方评估的有效性指的是，通过独立第三方评估，可以对政府购买社会服务项目进行有效的促进作用，比如，第三方评估主体在项目需求与项目方案、项目目标与服务内容、项目管理与团队能力建设、承接项目的社会组织规范化、专业化等方面具有独特的“以评促建”功能。然而，在实践中，这样的效应却很难实现，经常出现第三方评估的“无效性”问题，我们将此种现象称为有效性风险。第三方评估的有效性风险意味着其专业性、权威性受到挑战或未被重视，导致其评估行为流于形式。这种风险的具体特征在于：一是由于现有第三方评估机构自身专业能力的限制而导致评估结果浮于浅层；二是由于第三方评估的评估行为未受到法律赋权而使得评估过程、评估结果缺乏权威性和有效性。

笔者在对S市的项目评估实践中发现，这种第三方评估的有效性风险尤为明显。这主要体现在：第一，目前评估层次大多处在较为基础的阶段，更多流于对项目资料的检查与核实，使得第三方评估人员变成一种形象的“检查员”身份，负责向出资方反馈由其出资购买的项目实施情况。某些社会组织每到项目评估前期，就加紧准备资料，项目资料一年比一年准备齐全，也就容易导致出于“项目过关”而专注于资料整理，却忽视了项目服务的质量与成效。第二，即使评估方带着比较专业和严格的态度对这些项目进行评估，也会出现两种看似迥异、实则结果一致的情形：一是多数被评方会“悉心”听取评估方指出的有关项目实施的成绩、不足及相关建议，但通过对比前后几年的评估结果发现：这些建议对于这些组织而言，并未发挥真正的作用，原因可能体现为“社会组织并不会听第三方评估的建议”，因而没有必要改变。二是有些承接项目的组织在接受评估时，虽然已得到评估方的肯定和认可，但是在评估方提出一些可以深化和改进的方面时，却遭遇这些项目实施方的质疑，认为“我们做的这么好，为何还要提这些建议”等诸如此类不满之说。这两种情形的结果必然是，评估行为的无效性，或者第三方评估失灵。这是与前述结构性风险、合法性风险紧密结合在一起的。

（四）道义性风险：关系、人情抑或同情

所谓道义，即道德正义。原则上，第三方评估主体应该坚持独立性、公正性、客观性和专业性等特征。这里的公正性、客观性就是指第三方评估在实践中应该秉持的道德正义原则。然而，在现实中，因为诸多因素，第三方评估实践中存在着明显的道义性风险。所谓道义性风险，指的是当行为主体违背了相关的法理规则，导致人情与法理之间出现冲突和矛盾，并使得本应秉持的道德正义面临危机的情形。进而言之，第三方评估的道义性风险主要是指评估中的信任机制陷入风险，即第三方评估实践中由于人情关系的出现与作用机制，导致评估结果的公正性受到质疑，社会组织、社会公众对第三方评估的信任进一步降低。其特征表现为，评估实践中的各主体出于人情、道义，也即“面子化”工程，进而产生了对评估过程、结果的影响，陷入道义性风险之中。

在全国性的政府购买社会服务第三方评估实践中，我们发现三种主要的道义性风险：一是被评方可能具有某种体制背景或者其他关系，在评估过程中，第三方评估主体的评估结果难以成为最终评定结果的现象，结果可能存在被“篡改”的现象。二是某些被评方在实然关系上可能确实与第三方评估方相关人员较熟悉，因而无论是有形的请求还是无形的人情基础，都有可能会影响第三方评估对这类组织的公正、客观评价，这是第三方评估主体需要认真反思和避免的问题。三是出于出资方和第三方评估机构共同的看法，比如对某些专业性社会组织而言，虽然其目前做得并不理想，人员流动性大、项目管理欠缺规范等问题，但是，评估过程中仍然注重对他们的鼓励和包容，“故意”将他们的成绩放大，这种情形实则是出资方、第三方评估主体对于社会服务组织发展的一种道义关怀。这与现有研究得出的结论基本一致^[7]。所以，尽管这样的评估结果不尽客观公正，但也是对类似社会组织成长的包容性态度。后两种情形在笔者参与的S市评估实践中有所体现。

三、结构限制与自主性缺乏：第三方评估风险的生成机制

基于上述对政府购买社会服务第三方评估实践中存在的多重风险及其特征的理解和认识，我们需要进一步追问：上述风险是如何发生的？或者说，促成第三方评估实践存在多重风险的发生机理是什么？具体而言，我们从以下四个方面加以解释：

（一）结构性位置未能落实

第三方评估在评估实践中之所以出现结构性风险，其主要原因在于其结构性位置尚未得到重视和落实。从理论上讲，第三方评估主体在其结构性位置上应是有明确界定的，但在现实中并未得到真正落实，也即，第三方评估未真正被纳入政府购买社会服务这一结构性治理体系之中，没有形成出资方、项目实施方以及第三方评估主体在结构上的独立与并行关系，实践中出现了彼此关系的失衡。为什么会出现这种结构性失衡呢？我们认为，更为深层次的原因在于政社关系不明确，传统上政社不分、以政代社的现象依然存在。这是由于我国长期以来“社会”的缺位，以及政府的越位、错位等历史行动逻辑所导致的。具体而言，市场经济体制促进了社会各领域的分工，但是，在以经济建设为中心的现代化进程中，我们所有的社会管理、社会稳定工作都旨在为经济迅速发展保驾护航。即使目前中央和地方不同程度地推进政府购买社会服务，旨在促进政府职能转型与社会体制创新，但是，在此过程中仍然有诸多结构性问题未能得到有效重视和解决。

（二）合法性机制尚未建立

第三方评估在评估过程中之所以会出现合法性风险，我们已经分析了其法律合法性和社会合法性双重缺位的体现。与结构性位置不当密切相关的是，第三方评估在现有的法律制度体系内没有一个既定的位置，也因此没有受到相关法律制度的保障。一个新生事物没有法律上的依据支撑，必然面临因缺乏合法性或合理性而受到诟病的风险。同时，因为缺乏制度化的过程，第三方评估未成为“广泛接受的社会事实”，因而缺乏相应的社会合法性。在实践中，第三方评估合法性基础缺失的主要原因在于：第一，法律地位的缺失导致其法律合法性困境。当前我国第三方专业评估组织常被纳入民办非企业单位的范畴，以《民办非企业单位登记管理暂行条例》为依据进行登记运营，缺乏与其他民办非企业单位相区别的专门法律法规，虽然具有法人地位，但在整个社会组织体系中的独特身份未能体现出来。现有的社会服务领域第三方评估机构缺乏像会计师事务所、律师事务所那样具有明确的法律资质规定。第二，由于缺乏相应的文化传统、社会习惯、行业规范等社会性基础而导致第三方评估出现社会合法性困境。长期以来，我国社会组织处于一种管控型发展状态，难以发展壮大，相应地缺乏社会组织发展的社会传统。第三方评估作为现代社会制度体系的组成部分，更是缺乏相应的文化基础和社会规范，社会上对第三方评估的认知程度较低，行业内对第三方评估的规范性要素仍然缺位。这种法律合法性与社会合法性的缺失，是生成当前我国政府购买社会服务“第三方评估”合法性困境的重要动因^[8]。

（三）权威性难以真正彰显

为什么在政府购买社会服务领域需要第三方评估主体的介入？从根本上讲，就是因为第三方评估具有不同于政府或服务型社会组织的独特之处。具体而言，独立性决定了第三方评估所开展的评估不被其他主体干预而具有自主性；权威性决定了第三方评估所做的事情是一项复杂的专业系统，是其他主体所不能做的事情，因而，体现了第三方评估特有的专业品格^[9]。公正性、客观性都决定了第三方评估基于独立性基础上而进行的评估行动。这其中，专业性要素成为第三方评估主体最为关键的特质，它是型塑第三方评估主体是否具有权威性的核心衡量要素。然而，我们在现实中不难发现，当前第三方评估的权威性形象基本未能建立起来，导致评估在很大程度上沦为一种“事中检查”或“事后诊断”的情形，也导致评估建议和评估结果流于“走过场”的困境。这种现象是如何发生的呢？这与前述的原因结合在了一起，由于第三方评估机构在法律上缺乏专门的规定，在治理结构上处于依附或边缘位置，导致第三方评估主体未能得以“立身”、“正身”。第三方评估自身专业能力不足，即第三方主体可能由于其评估知识的系统性、评估方法的科学性、评估工具的有效性等方面的限制而削弱了其评估的权威性。所以，相应地，他们的专业性难以通过权威性而得以体现，进而导致评估的无效或“第三方评估失灵”现象。

（四）自主性不能有效获得

在实践中，第三方评估会经常会面临着多重的道义风险，这是如何发生的呢？在笔者看来，这是由于第三方评估缺乏自主性的体现。如果第三方评估能在现有的制度框架之中坚守自身的价值、使命，坚持自身的公正性、客观性，进而超过对“经济基础”的重视^[10]。那么，我们认为，这样的第三方评估是具有自主性的。但是，现实中，这样的自主性仍然是难以获得的，因而难以确保评估的独立性、公正性和客观性。具体而言，造成上述困境和风险的原因是多重的：一是评估资金的行政性依附而非社会性获得，即现有的政府购买社会服务第三方评估经费基本上来自政府，导致第三方评估在生存发展方面体现出严重的依附逻辑。这与当前社会组织发展存在着的依附与自主的结构性张力是一致的^[11]。二是评估机构自身理念、宗旨等方面的定位可能并未与社会需求的回应相连接。由于缺乏明确的法律属性的规定，现有法规体系之中没有对专业服务类第三方评估主体进行理念和宗旨上的规定，因而会出现第三方评估机构自身理念和宗旨不明确，难以体现对于社会结构问题和需求的关注与回应的情形。三是现有的人情、关系、面子等文化情结，一定程度上还约制着政府购买社会服务第三方评估良性文化的形成及其作用发挥。

四、政社分开与团结：政府购买社会服务第三方评估的风险治理

要深究以上问题产生的根源，必然将我们带回了问题的中心：即第三方评估所遭遇的结构性限制。正是这一核心动因形塑了当前第三方评估的生存境遇以及政府购买社会服务第三方评估的实践百态。那么，针对这样的处境，我们如何思考一种可为的治理之道呢？结合前述对于第三方评估风险及其生成机制的分析，我们尝试从“政社分开与团结”视角下提出改善政府购买社会服务第三方评估的风险治理策略。“政社分开与团结”是在政社分开、政社合作基础上提出的一种重构政府与社会力量关系的重要视角，它强调政社双方不仅具有各自的利益逻辑和行动策略，而且二者在促进社会发展、实现社会秩序方面存在着更大程度地团结精神和共治逻辑^[12]。

（一）在现有治理框架中找准第三方评估的结构性位置

在第三方评估参与的治理实践中，最关键的问题在于：多方主体能否认清政府购买社会服务的本质内涵？能否在政府购买社会服务这一治理结构框架中厘定每个主体的结构性位置及其角色？笔者认为，在当前共有的国家治理和社会治理创新目标进程中，政府购买社会服务作为一项社会体制改革议程，应该在这一治理架构中明确政府、社会组织与第三方评估主体的结构性位置。其中，政府应成为现有公共服务、社会服务的资源配置者和制度实践者，让社会组织在资源传递、服务供给方面发挥基础性和决定性作用，同时，为第三方评估确立一种具有独立性的结构位置。一些发达国家在政府购买社会服务或者政府公共政策实践领域积极建立了第三方评估机制，这一机制赋予了第三方评估明确的权利和责任，同时，这种机制进一步促进了政府、社会组织、第三方评估以及社会其他相关主体之间的有效连接。因此，在现有的治理架构之中，如何理顺政府与社会力量关系，寻求政府购买社会服务的内在本质要求，这就在宏观制度架构上不断形成政社分工与团结的关系机制。从社会治理的意义上讲，“第三方评估”可以被视为国家与社会关系从管控型迈向合作治理型的重要标志，是政府购买社会服务实践中社区治理共同体的有机构成^[13]。因此，要形成这样一种治理共同体，就需要在深层次上找到政社关系的实质，进而在现有治理结构中明确每个主体的恰适性位置。

（二）在评估制度与实践中建立第三方评估的合法性基础

第三方评估作为社会体制改革、政府职能转移和政府购买社会服务背景下的“新兴产物”，在其发展过程中必然会面临诸多困境，而上述诸多风险都与第三方评估的法律缺失有关。因此，如何建立、完善有关第三方评估的法律法规体系是亟待解决的重大问题。我们认为，要改善当前第三方评估合法性依据缺失进而导致其角色迷失或定位不清的现象，就要在制度层面形成关于第三方评估的法律依据。这种法律依据将从根本上规定第三方评估主体是谁的问题。只有在法律上有了合法身份，第三方评估才能顺利进入政府购买社会服务治理体系之中。从这个意义上讲，明确第三方评估的合法身份与寻求第三方评估在现有治理架构中的结构性位置是内在一致的。因此，应该将第三方评估视为整个社会发展有机体中的一环，并赋予其法律属性。在此基础上建立第三方评估法律制度，不断加强现有法律法规建设，进一步细化政策规范，形成一套有助于指导第三方评估开展实施的具体法律文件体系。这些具体实施细则可以包括培育与认证、服务内容、标准与规范、权利义务、违约责任、合同兑现等方面。在条件成熟的情况下，可以由国务院制定《政府购买公共服务第三方评估管理办法》，对有关第三方评估的制度内容加以规定^[14]。另外，政府和第三方评估自身应该不断加强宣传，在推进政府购买服务制度与评估实践中不断形成第三方评估文化体系，加强第三方评估与社会大众的连接性、亲和性，进一步厚植第三方评估的社会、文化基础。

（三）在评估议程之中强化第三方评估的权威性和有效性

基于在实践评估过程中出现评估无效的现象，应该从第三方评估的权威性方面加以切入。一方面，应该明确第三方评估的权威性基础。即相关政府在引入第三方评估主体时，应该赋予评估方一定的权限，这种权限是确保第三方评估过程和结果具有有效性的关键举措。从更深层次讲，这又涉及到第三方评估的法律地位问题。因此，通过法律或行政手段向第三方评估主体赋权，使第三方评估具有从事相关领域评估工作的权威形象尤为关键。这主要体现在，第三方评估可以通过其权威性确保其过程和评估结果发生效力，即让评估真正有效用，换言之，通过一定的约束力使被评机构因评估而得以改善和发展。另一方面，应该形成全程化评估机制。针对目前第三方评估主要存在的事后评估逻辑，也即，项目立项后才来找第三方评估机构，这样实属一种“工作检查或验收”，从形式上体现了对政府购买服务实施的一种“保证”，实则是另一种性质的形式治理或技术治理。基于此，应该进一步促进第三方评估的机制创新，通过建立起第三方参与项目的全程评估，即前置评估、过程评估、结果评估三阶段贯穿于评估全过程。具体而言，要从需求评估、方案设计等项目形成阶段开始进行指导与把关，此为前置评估，这是目前普遍缺少的。过程性评估，包括直接的参与式或季度、中期评估，这是对项目实施周期内的实际情况进行参与、督导与咨询的重要形式。结果评估，即在项目全周期结束时对项目进行系统、综合、全面的评价。另外，尤为重要的是，要考虑评估结果对于下年度项目实施的参考性问题，这也是目前普遍缺失的。正是因为目前的评估未将评估结果与下年度项目资助相衔接，使得第三方评估的建议未发挥实际作用或效力，导致评估结果流于形式，这种情形可称为“第三方评估失灵”的现象。

（四）在评估行动与反思中完善第三方评估的自身能力体系

除了获得结构性地位、合法性身份以及权威性角色以外，还应从第三方评估主体角度进行反思，以不断加强第三方评估的能力建设。在国际著名非营利部门研究专家萨拉蒙看来，政府与非营利组织之间是一种伙伴关系，而第三方理论进一步为这种政社伙伴关系提供了理论支撑，即政府和非营利组织之间存在着大量的责任共享^[15]。这表明，作为一种重要的非营利主体，第三方评估机构应该具备能与政府进行责任共担、共享的能力体系，这与本文提出的政社分工与团结机制内在地契合。具体而言，第一，加强第三方评估人才队伍建设。一方面不断加强评估人员的专业能力建设，促进其有关第三方评估理论与应用研究的学习，提高自己的专业知识水平和技能。另一方面，要促进评估人员对第三方评估价值观的内化，不断增强其专业素养，在评估实践中保持客观性与公正性，不受来自出资方、项目承接社会组织等其他相关方的干预或影响。第二，提高第三方评估体系的专业性与科学性。目前第三方评估实践中评估指标、标准等工具的设计在科学性、适用性方面还需要进一步完善。应该在借鉴国内外优秀的评估指标与体系的基础上，结合当地第三方评估的具体实际，设计出适应当地本土化情景的评估机制及其指标体系。第三，要加强第三方评估专业人员使用、考核、晋升、激励等机制，确保第三方评估人员能够胜任其所承担的政府购买社会服务评估职责^[16]。第四，加强第三方评估主体与政府、社会组织等相关方的沟通对话能力，在良性的沟通合作机制中共同实现政府购买社会服务之于社会发展、社会建设的核心意涵。

结语

第三方评估是政府购买社会服务创新的一项重要机制，它力求通过专业的第三方评估，对政府购买的相关社会服务项目绩效进行客观评价，并在此过程中不断改进服务质量、提升社会组织综合能力，以从整体上促进社会体制优化与社会治理创新。然而，在实践中，第三方评估存在着多重风险，这主要与第三方评估在现有治理体系之中缺乏明晰的结构性位置、在法律体系中缺乏应有的合法身份和相应的社会文化基础、在评估实践中难以彰显其权威性特征，以及自主性的缺失等因素密切相关。从更深层次讲，上述困境和问题的发生，受制于现有关于政府购买社会服务制度与实践中政社关系不明晰、政社分工与合作治理结构不完善的型构。基于此，我们认为，在未来推进政府购买社会服务及其第三方评估实践中，应该深化对现有实践范式的反思和创新，在此基础上尝试提出一种迈向政社分工与团结机制下的第三方评估模式，这种模式有助于优化当前政府职能转移，重构政府购买社会服务实践中的政社关系，以进一步推动当前社会治理朝向一种服务型治理取向演进。囿于篇幅所限，将另文展开讨论。

 

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Separation and Unity of Government-Society: The Risks and Its Governing Methods of the Third Party Assessment under Government Purchasing Social Services

——Based on the Evaluation Practice in “S” City

 

 XU Xuanguo^1,2   HUANG Ying¹

 

（1..Department of Social Work, East China University of Science and Technology, Shanghai，200237，China；2.Institute of Social Work and Social Policy for University Think Tank of Shanghai，200237，China）

 

Abstract: In recent years, under the impetus of social system reform and social governance innovation, the third party evaluation of government purchasing social services has emerged as an important force to strengthen the transfer of government functions, to improve the ability of social organization and to promote the formation of cooperative governance mechanism about separation and unity of government and society. Based on the empirical study on the purchase of social services by the government in “S” city, which finds that the third party assessment has existed structural, legal, valid, moral and other risks in the practice of government procurement of social services. Above risks are closely related to disestablished structural status, the absence of legitimacy mechanism, unreflecting of the authority and less autonomy in the third party assessment practice. The most fundamental reason is the imbalance structural relationship between government and society. Therefore, the article tries to provide a new perspective to analyze the relationship between the government and social forces in the current government procurement of social services, and to explore the governing methods of multiple risks by reconstructing the structural position, reconstructing its legitimacy foundation, strengthening the authoritative characteristics, reflecting and strengthening the ability system in the third party evaluation. In conclusion, the article aims to explore a third party assessment model, which is moving forward division and solidarity between the government and society. The model may be the innovation initiatives, which reconstruct the structural relationship between government and society in grass-roots social governance.

Key words: government purchasing social services; third party assessment; risk generation; governing methods; separation and unity of government and society