政府购买社会服务的逻辑起点与第三方评估机制创新

       目前，政府购买社会服务正逐渐成为一项创新社会服务体系、构建服务型政府、创新社会治理和加强社会建设的重要手段。随着党和政府执政理念和施政方针不断优化，构建服务型政府和服务型政党成为新时期党和政府的核心诉求，而这种诉求的最终目标是促进和谐社会建设与社会大众福祉的实现。然而，在由传统社会向现代社会急剧变迁的社会背景下，我国公共服务和社会福利服务制度面临着一系列挑战，包括单位制的解体、市场化的推进、全球化的蔓延、信息化社会的来临以及消费社会的盛行等。这些新的社会趋势和新的社会风险客观上催生了政府公共服务和社会服务体制的创新。当前政府购买社会服务就是进行公共服务和社会服务创新的重要实践。

　　本文客观上分析了我国当前政府购买社会服务的逻辑起点，并在此基础上，从第三方评估的视角论述了政府购买社会服务的功能和机制创新，以助推政府购买社会服务有效施行，并进一步推进政社合作的新型社会治理体制。

　　一、政府购买社会组织服务的逻辑起点

　　改革开放以来，建立社会主义市场经济的宏大目标在全国范围内逐步实现，计划经济时代政企不分、政企职能混淆、政府随意干涉企业经营活动的体制性问题逐步解决，保障了至今30余年来中国经济的高速增长。然而，由于原有的“国家—单位—个人”结构随着单位制的解体，原来由单位向个人或家庭直接承担公共服务和社会保障的机制也日益弱化，国家与个人之间缺乏中间力量，使得个体要直接面向权力化的组织结构，进而形成“国家—个人”之间的结构，这对于呼唤中间机制(社会组织、市场力量)的发展壮大具有重大现实意义和客观性。与此同时，随着改革开放进入深水区，经济转型的负效应不断在社会领域凸显与浮现，社会建设进程因要回应经济建设带来的一系列社会问题而缓慢前行。

　　美国社会学家伊万·塞勒尼在研究中欧社会转型后指出，当“市场”取代“再分配”成为支配性机制之后，市场将产生不平等效应，造成贫富分化和利益格局固化，唯有届时已沦为第二位的再分配机制的重启，才能通过各种途径和调节机制抵消这种不平等。[1]也就是说，在“市场失灵”之后，以政府为主体向社会提供公共服务，可以提高社会福利水平，改善社会不平等状况。国内学者孙立平等人则指出，经历了经济转型的中国社会，其情况比起中东欧国家更加复杂。特别是，除了和中东欧相似的市场主导下经济不平等之外，针对中国普通百姓的社会福利也被市场化的改革削弱。因此，在不平等问题上，中国社会呈现出“市场与政府的失灵并存”[2]的态势。因此，一方面，随着原有“单一全能主义政府”的社会管理体制的瓦解，以往由通过“单位制”向公民提供的无所不包、无所不管的经济支持与社会支持，不可避免地也被削弱、剥离和消亡，公民日益成为缺乏组织关怀和稳定支持的个体，由“单位人”变成“单个人”，或称之为“原子化的”个人。[3]另一方面，市场的制度逻辑也催使个体的工具理性迅速膨胀。个体化时代来临，社会整体呈现出离散化、去团结化的普遍态势，组织化程度日益走低，弱势群体缺乏足够的支持网络，不平等效应在多种维度上被拉大和扩散。

　　当然，也正是上述“市场失灵”和“政府失灵”并存的时代背景，为当代中国政府、市场与社会的分工合作提供了现实催化和理论制度空间。以追求社会理性、向社会提供非营利性社会服务的社会组织，凭其自身的优势及特点，使其在参与公共事务管理与服务的过程中可以较大程度地弥补政府和市场的不足。首先，从组织存在的功能目标来讲，区别于政府的决策功能和市场的调整、资源配置功能，社会组织的主要功能在于“社会整合”，即以公平正义为诉求，通过提供无偿或低偿帮扶与物质、精神援助，建立社会共识，营造集体氛围，维系社会凝聚力。这一功能目标从根本上确定了社会组织的非营利性与志愿性。如果说政治组织和经济组织的合法性分别来自于权力和物质利益，那么社会组织的合法性则应该建立在社会共同体情感的基础之上，并以社会理性为基础。其次，社会组织的性质决定了其目标群体的特殊性，即以处于社会弱势地位的相关主体为优先考量对象。因而其提供的服务是一种“特殊的公共福利服务”，我们称之为“新社会服务”。这种服务是以需求导向的，并且兼具前瞻性，针对不同特殊群体提供专业化、差异化、本土化的发展性方案，相较于政府提供的、以行政性为基础的公共服务而言，更具针对性和灵活性；相较于市场提供的商业性服务，则更具自治性、自助性、公益性和非营利性。

　　基于此，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)中明确指出：“创新社会治理体制，需要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”可以预见的是，随着政府与社会关系的进一步调整，我国社会组织将更广泛地参与社会体制改革进程之中，成为社会治理的核心主体，积极发挥提供社会服务、反映社会诉求、规范社会行为、追寻社会公正等功能，逐步实现政社分工与协作，与政府、市场等主体协同推进和谐社会建设。

　　政府购买社会组织的公共服务是实现政社合作和多元治理的有效手段，社会组织承接政府转移的相关职能，发挥社会组织应有的优势、积极履行社会组织使命，是当前我国社会治理体制创新的重要体现。此外，政府购买社会组织服务也意味着政府为实现公共目标而将服务任务委托给专门的社会组织来承担，二者之间达成一种相互依赖并按照各自优势分工的状态。政府负责资金支持，社会组织负责提供服务，二者的合作既可以使双方各自发挥出自己的优势，也突破了因慈善不足、组织业余、规模效应低等问题造成的“志愿失灵”的限制。

　　目前，我国政府向社会组织购买公共服务正在启动之中，以上海、广东、北京、四川为代表的地方政府在持续实践和探索中开始形成各自的特色和模式，购买的形式以项目购买为主，即政府通过招投标等形式将公益项目委托给社会组织，以此实现政府职能的转移。大量从事社会服务的社会组织在政府的购买扶持下获得了生存与发展的良机，在发挥其服务功能的同时，走上了良性发展的道路。《决定》第15条指出，全面正确履行政府职能，需要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”、“加大政府购买公共服务力度”。未来，政府购买社会组织服务这一机制将在政府转移职能、建立新型政社关系方面发挥着越来越重要的渠道作用。可见，通过政府向社会组织购买服务，是当前中国特殊转型背景下，实现国家治理现代化和社会体制创新的重要尝试。

　　二、评估机制建设：政府购买社会服务的重要保障

　　诚然，当前我国政府购买社会组织服务的实践尚处于摸索阶段。社会管理体制改革的各方面条件尚不成熟，因此也产生了一些暂时性、过渡性的问题。例如政府购买社会组织服务的程序规范度低，合作过程随意性较大；从事社会服务的社会组织发育缓慢，一方面相比政府显得弱小，缺乏足够谈判能力，另一方面自身服务能力也有待提升。此外，政府购买社会服务的规范评价和监督体系不健全，服务成本难以控制，缺乏资源投入和产出的科学考量。这些问题的存在，客观上限制了社会组织发展及其服务质量的保障，削弱了政府职能的转移的效度，甚至可能滋生腐败、引发社会组织公信力危机。从长远来看，如果这些问题得不到有效解决，政府购买社会组织服务可能面临失败的风险。从国际经验来看，政府向社会组织购买服务具有比较完善的制度保障，包括从在资源供给、需求评估、供需对接、服务提供、服务过程与结果、服务质量与社会影响等方面，都有相应的制度依据。其中，独立第三方评估机构成为协调资方(政府、市场、相关团体和个人捐赠者)、服务实施方(以社会组织为核心主体)以及服务对象(社会公众)之间的重要力量，也成为化解上述政府购买服务实践中诸多问题和困境的重要机制。

　　通常情况下，政府向社会组织购买公共服务过程主要包括三大基本环节，即社会服务的资源提供、服务输出和服务消费。而这三个环节相应地涉及三类主体，即社会服务的资源提供方、服务生产方和服务对象。社会服务的“资源提供”环节是指政府机构通过决策，决定适当类型的服务及其供给水平，并安排资源和监督生产。“服务输出”则是指社会组织把投入的资源转化为服务产品的过程。按照新公共管理的观点，一项公共服务的资源提供者，不一定要亲自生产该项服务。政府可以将用于一项公共事项的资源，以货币形式直接或间接付给有资质的社会组织，由该社会组织进行服务产品的制造生产，向公民提供某项亟须的社会服务。而特定公共服务到底该由谁来生产，其提供者和生产者是否应该分离，取决于分离与否的核算成本。[4]换言之，判断政府是否应以购买社会组织服务的方式提供社会服务，应该取决于效益评价。这其中涉及两个关键问题：一是承接社会服务的社会组织是否具有相应资质和能力完成将承担的职能；二是由政府委托社会组织从事的特定服务生产是否能有效降低成本，即“花钱少，效果好”。

　　科学的评估，可以被看做是对上述两个问题的务实回应。近年来，在实践中已逐渐发展出了两种常见的评估类型。一类是对社会组织的机构评估，即对承担政府转移职能社会组织的资质进行评定，采取“问题导向”，目的在于发展和改善组织能力；另一类是项目绩效评估，即检验社会组织承接社会服务项目的“投入—产出”，采取“问责导向”，以确保服务质量。在广东、上海等政府购买服务实践较早的地区，在对社会组织和公益项目进行评估的实际过程中，已衍化出独立于政府和社会组织之外的第三方机构评估，并正在逐渐取代政府对社会组织的直接评估，秉持客观、公正、公平、中立、科学的第三方评估机制，应逐渐成为改进政府购买服务监管机制的有效选择。近年来上海、广东等地采取的“政府委托第三方”的评估模式，已初具规模，评估的主体、内容和形式逐渐专业化。如2009年以来，深圳市现代公益组织研究与评估中心、东莞现代社会组织评估中心等第三方评估机构，就是在地方社会建设与社会治理创新进程中引入独立第三方评估机构，进行社会组织管理体制与社会服务体制创新的重要实践。

　　2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，会议强调，“建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，评价结果向社会公布”。可见，建构科学的第三方评估机制，将成为政府购买社会组织服务举措的保障性制度设计。

　　三、前置评估与事后评估并举：第三方评估机制的优化与发展

　　以往学界和实务界对社会组织进行第三方评估的概念和内容进行了初步界定，即由独立于政府部门、被评社会组织以及其他利益相关方的第三方机构，借助科学的评估方法与评估指标体系，对社会组织本身或承担的项目相关方面，进行资料收集与分析，最终得出公正评价的过程；或指公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途径，采取各种方式，直接或间接、正式或非正式地评估社会组织绩效。[5]单就社会服务项目的评估而言，目前并没有一个统一的分类框架。国内学者邓国胜在对“幸福工程”公益项目进行评估时，构建了包括项目适当性、项目效果与效率、项目社会影响、项目持续性等方面的指标体系。[6]这一评估体系，体现出明显的事后评估取向。美国评估研究会(ERS)设立了囊括六种类型评估的架构，包括前置分析、可行性评估、过程评估、影响评估、计划与问题追踪以及后评估。[7]英国学者欧文和罗杰斯提供了一个经典的评估分类与范式[8]为更多人所接受和采纳。他们区分了前瞻性评估、澄清性评估、互动性评估、监测性评估以及影响性评估。其中，前瞻性评估主要针对项目的立意与目标，希望新项目能符合公共利益并有别于近似的项目，分为需求评估和品牌评估；澄清性评估的目的在于强化项目运行与结果之间的联系，即在逻辑上确保活动资源投入与产出是平衡且因果相关的；互动性评估旨在解决项目组织问题和服务利用问题，即在保证资源高效利用的同时使目标人群获得预期安排的服务；监测性评估以问责为本，重视项目执行流程与成果，评估项目实现预期功能的程度，特别关注项目的效率、质量与效能；最后，一项社会服务项目的终极目标即缓解某类社会问题或改善某类社群生活状况，因此，影响性评估需要跳出项目本身，在整个项目完成之后回顾和检验项目的总成效，通常设立一个参照体系以得出比较性的结论，此外，还强调项目的可重复性和可扩散性。

　　根据以上描绘可以看出，前瞻性评估和澄清性评估适用于新发展的项目或项目的立项阶段，互动性和监测性的评估通常针对项目的执行过程，而影响性评估多用于完结的项目。通过进一步的整合，我们发现在评估实践中，互动性、监测性和影响性的评估往往混为一体，不论是侧重考察“资源利用”，还是“组织绩效”，抑或是“社会效应”，都需要针对项目全周期的过程，或者是阶段性的终结状态来进行，换言之，这三类评估都在评估之初假定项目业已形成且执行，因此，我们称这类评估为“事后评估”。当前政府购买社会组织公共服务的第三方评估正是此类“事后评估”：在评估客体上，主要针对已承担政府购买服务社会组织的机构品质或者项目绩效；在评估的时段上，往往仅考察政府购买项目开展后的某个阶段或最终状态。

　　事实上，此种“事后评估”模式有其天然的短板和缺陷，并由此引发了一些实践上的问题。一方面，“事后评估”的考察重点在于项目实施过程和成效方面，强调“投入—产出”和目标达成度，却容易忽略项目目标本身的合理性。一般来讲，政府出资购买的社会服务项目，其目标的设定主要有两种来源：其一，由政府根据社会现实制定规则，决定适当类型的服务及供给水平，采取自上而下且“一刀切”式的目标设定模式；其二，项目目标来自于社会组织自行分析和选择，即由承接服务的社会组织针对某一社会问题论证项目执行的必要性，并提供项目方案。其目标获得模式是自下而上的，但缺乏客观的出资标准和考核尺度。因此，在实践中往往出现诸多困境。例如某些项目目标看似合理且有益，但在服务目标和方案的制订过程当中，缺少科学论证和评估，因此实施过程中引发了从未料想的“潜功能”和“负功能”；又如，某些项目在执行过程中才发现其目标含糊不清、模棱两可，难以操作化，评价和考核也易引起争议；还有些项目在设计之初，由于项目需方和供方所掌握的信息不对称，而项目要求往往由需方单方面提出，以至于项目计划脱离了社会实际或者供方的能力，在面对严格的检测考核时，社会组织在服务过程中往往“忙于量而忽视质”。另一方面，“事后评估”主要考察政府购买服务中的“服务产品输出”环节，缺少对“资源提供”这一环节的评估，即着重评估社会组织的工作而忽视对政府决策方面的考察，因而容易将整个项目的风险与责任承担单向化，不仅可能导致项目问题的错误归因，还可能加固政府与社会组织的不平等关系。目前政府对社会组织能力的不信任，一定程度上源于政府向社会组织购买服务未取得较好的预期效果，进一步探源，则在相当程度上是因为政府与社会组织之间缺乏有效的互动与沟通。

　　我们认为，“前置评估”环节的缺场正是造成上述问题的制度根源。简言之，单有“事后评估”是不够的，应搭建一种“前置评估”机制作为以往“事后评估”的有效支撑和补充。这里提到的政府购买社会组织公共服务中的前置评估，是指在政策决策和项目创意时期，由第三方评估机构协助政府和社会组织，对所提供公共服务项目的目标、执行方案进行全方位、系统化的考量和评价，在方法论上以实证主义为指导，具有程序性和证据为本的特征，以此保证项目立项的科学性、有效性，也将对后续项目成功实践奠定重要基础。

　　在这里我们尤其强调前置评估的证据为本特征。证据为本的理念与实践在社会工作、临床心理学以及医学等领域从兴起到占据主流位置，已有几十年的历史。所谓证据为本，是指立足科学研究的结果，从众多证据中找出最佳实践的一整套基本理念和操作架构。其核心在于根据科学研究所得推断计划与成效的因果联系，据此提供标准化和可控制的方案。在政府购买社会组织服务中嵌入前置评估这一环节，有助于构成评判社会组织服务专业性和有效性的“证据链条”。前置评估作为一种证据为本的重要策略，它的出现有别于以往“权威为本”[9]的政府购买服务决策实践，这种区别不仅体现在前置评估所产生各项决定的科学性，也表现为购买过程中双方信息的对称性：在证据为本的前置评估中，购买社会服务的政府与承接服务的社会组织都是积极的参与者。

　　建立和推广政府购买社会组织服务中的前置评估机制，至少具有以下四方面的意义和优势：第一，社会服务项目是应社会需求而生的，前置评估是一种“社会调查研究”，即针对某一社会问题进行系统调查和分析，明确问题的迫切程度，尝试性提出可能的解决办法、提供方式和资源配置方案，以此为服务的决策者提供建议。第二，政府购买社会组织服务是基于契约精神和平等原则的，因此前置评估是一种“协商”过程，即通过科学论证，共同商议风险分担和应对措施。第三，前置评估可以理清哪些服务和职能是可以由政府转移给社会组织的，并对服务开展的可能性后果进行全方位考虑，避免政府职能的“过度转移”，即造成“政府养懒人”的负面效应。第四，前置评估可以加强服务项目的现实性，一方面可以检验承接此服务的社会组织的能力，另一方面坚持以社会公平正义为导向，通过服务项目的开展有助于化解社会矛盾、提升社会福利、改善社会问题，并且确保其提供的服务需求是基于事实的，服务目标是可操作化的，服务成效是可测量的。

　　当然，正如任何社会工程都不可能一次性根除人类和社会的所有问题，比较完善的政府购买社会服务的第三方评估机制也不是一蹴而就建立的，还有待进一步验证与完善。但我们相信科学、公正的评估将影响到政策制定实施、服务项目的规划以及社会服务的提供方式和产出绩效，为政府与社会之间搭建畅通的桥梁，并进而引导当代社会治理格局朝着更加公平、正义、和谐的方向发展。

　　注释：

　　[1]伊万·塞勒尼：《新古典社会学的想象力》，吕鹏等译，社会科学文献出版社2010年版，第5页。

　　[2]孙立平：《实践社会学与市场转型过程分析》，《中国社会科学》2002年第5期；刘玉照：《市场转型理论的再思考》，载孙立平、李友梅、沈原编：《转型社会的研究立场与方法》，社会科学文献出版社2008年版；陈光金：《市场抑或非市场：中国收入不平等成因实证分析》，《社会学研究》2010年第6期。

　　[3]田毅鹏、吕方：《单位社会的终结及其社会风险》，《吉林大学社会科学学报》2009年第6期。

　　[4]王浦劬、[美]萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年3月版，第39-45页。

　　[5]潘旦、向德彩：《社会组织第三方评估机制建设研究》，《华东理工大学学报(社会科学版)》2013年第1期。

　　[6]邓国胜：《公益项目评估——以“幸福工程”为案例》，社会科学文献出版社2003年版，第28-55页。

　　[7]李允杰、丘昌泰：《政策执行与评估》，北京大学出版社2008年第1版，第172页。

　　[8]Owen, J. M & Rogers P. J, Program Evaluation: Forms and Approaches, London: Sage Publications, 1999, P. 10.

　　[9]所谓“权威为本”的实践，是指以他人的意见、权威的宣示、未曾反思的自觉、先辈经验以及流行观念为依归。引自：何雪松：《证据为本的实践的兴起及其对中国社会工作发展的启示》，《华东理工大学学报(社会科学版)》2004年第1期。

来源：《华东理工大学学报（社会科学版）》2014年第3期。