洪珊 谢歆 余小敏

上海映绿公益事业发展中心

2016年7月，S市民政局正式启动首期综合类社区社会工作试点项目（以下简称“首期试点项目”），在全省乃至长三角地区率先开展以“镇街打包、社区落地，统筹设计、集中采购、引入专业社工团队运作”模式的城乡社区服务社会化全覆盖试点工作；在首期项目运行基础上，于2017年7月启动扩大试点项目（以下简称“第二期试点项目”）；之后总结两期项目试点经验、优化项目采购方案，2018年7月继续推行新一轮试点项目（以下简称“第三期试点项目”）。三期试点项目招标中，上海映绿公益事业发展中心（简称“映绿”）均通过公开招投标的方式，接受S市民政局委托作为项目的评估服务方。

一、项目背景

项目领域背景

2016年4月底，S市出台试点项目方案，由市级福彩公益金投入1440万元，在全市9个街道（乡镇）开展为期2年的首期试点。项目以推进城乡社区治理现代化为基本方向和目标定位，采取“街道打包、社区落地”的方法，向专业社工机构购买以社区照顾、社区参与、社区融入和社区发展为重点的社区社会工作服务，为特殊人群提供专业化服务、解决社区治理难题、推进居民自治，探索建立社区服务专业化、社会化模式，切实推进社区服务领域的“转移职能、购买服务”。

S市对此项目的发起借鉴学习了国内广州、深圳等地的社区服务模式。2009年，广州市开展政府购买家庭综合服务试点工作，探索在街道设置的一个服务平台-家庭综合服务中心，通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构（下文简称民办社工机构）承接运营，根据区域实际服务需求，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。截至2013年底广州市128个街（镇）设立了家庭综合服务中心，基本实现了“一街（镇）一家综”的服务网络。之后广州市每年投入的政府购买家综服务项目资金超过3亿元，政府购买社会工作服务平稳发展。2011年，深圳市启动首批试点社区服务中心，通过政府购买服务的方式引入专业社工机构运营，探索推进以“社区为本“的为民服务平台。深圳市民政局印发并更新《深圳市社区服务中心设置运营标准》，详细规定中心提供的软硬件要求、服务内容建议及具体标准。截至2016年，深圳基本实现“一社区、一中心”的全市社区服务中心全覆盖。整体中心以基本公共服务为主，服务内容包括社区助老、社区助残、妇女儿童及家庭、青少年、优抚对象、特定人群、居民自助互助服务。

随着S市经济和社会转型，传统社区工作方法和以往的单一创投模式不能实现社区服务社会化、全覆盖、均等化、普惠制的要求，S市在广州、深圳等地社区服务模式的经验基础上，结合本市实际情况与新形势下社区治理要求，拟定社区综合服务项目方案。项目在项目资金、人力资源配备标准化的同时，项目框架设计上呈现如下特点：

（1）项目不配置独立的运营场地，各社工机构的项目团队人员日常工作场所由街道、社区提供保障。多数服务单元的项目社工分别入驻社区居委会工作场所共享办公、社区活动空间。

（2）项目要求除了提供基础类人群公共服务外，同时强调三社联动、社区志愿者队伍培育、社区治理类服务，重点突出社会组织在参与社区治理的作用、探索城乡社区基层治理新模式。

整体项目逻辑框架

每个街道（镇）作为一个服务单元，引入一家社工机构作为项目服务方，组建项目团队、针对性细化项目服务方案并执行。S市民政局作为项目采购方，基于项目运行的实际经验及时调整项目顶层设计，三期试点项目的服务招标要求有所差异，整体项目的初步逻辑框架演变如下：

试点项目逻辑框架演变

二、监管评估服务需求与目的

1、服务需求

试点项目整体作为项目集，S市民政局在首期项目启动时即搭建了项目监管评估机制，分别引入项目监管方、项目评估方（映绿）。自第二期项目起，监管方、评估方不再分设，映绿作为评估方的同时也担任项目监管方，委托方对监管评估方的需求包括如下：

（1）制定监管评估方案。

（2）指导服务方的方案优化和基线调查，包括制定《基线调查指导手册》。

（3）开展日常监测。采取有效措施，从项目进度、服务质量、变更控制等环节促进项目顺利实施。每月每个服务单元开展不少于1次现场监测指导，按月收集各中标机构的服务计划、小结，每月编制一份项目运行简报，每3个月提交一份项目运行报告。对项目运行过程中的问题和需求，及时反馈并提供改进建议。

（4）定期实施项目评估。项目实施期间，每6个月左右对项目整体运行情况进行1次专业评估，共4次。评估结束后及时反馈评估结果，充分沟通并提出改进意见。

（5）宣传推广。制定宣传推广计划，梳理项目成果，编制宣传材料，利用多种新媒体手段宣传公益服务项目和优秀公益人。

（6）组织财务审计。结合定期评估，对所有中标机构至少开展项目结项财务审计。审计的重点是项目资金管理、机构财务管理规范化情况，必要时可延伸至部分或全部中标机构整体运行情况。

（7）组织协调。对项目运行过程中有关事项进行组织协调。

2、项目目标

针对采购方需求及项目整体运行情况，映绿对试点项目的监管评估服务以期实现目标如下：

（1）以全程跟踪式的项目日常监测为基础，推动执行机构规范项目管理运行，从项目进度、服务质量、变更控制等环节加强把控，促进项目顺利实施。

（2）以定期专业评估为促进，并在项目关键环节引入财务审计，检验服务项目的效力、效益与效应。

（3）以提升服务能力为目的，辅之以方案优化指导服务、基线调查指导与咨询服务、联合督导服务，进一步完善服务内容，提高服务质量，保证项目顺利实施。

（4）有效梳理总结项目成果，积极推广项目优秀服务经验，扩大项目影响力。

三、工作挑战

试点项目作为S市重点推进的综合性社区社会工作项目，在全市及周边区域已形成重要辐射影响，随着项目的推进，监管评估作为项目执行与成果检验的重要环节，相关需求逐渐增加与细化。具体而言，面临的主要工作挑战有：

1.针对具有不同社会服务项目基础的服务单元，需要搭建起公平公正且易操作化的项目评估体系。本项目采用“必选项+自选项”的模式，不同服务单元的服务内容存在差异。同时，有的服务单元即项目落地街道（镇）已经开展过往期项目，有的则未开展过同类项目；且对于有过项目经历的服务单元，部分是为期两年的首期试点项目，部分是为期一年的第二期试点项目，项目设计有所不同。另外，执行机构经验也存在差异，部分具有往期项目经验，部分则无。同时，可能存在有的执行机构中标原项目服务单元继续开展服务，对服务单元的情况相对熟悉，已具备了良好的社区融入基础。

2. 保证日常监管的有效性，实现监管与评估的有机融合。项目中监管的职能要求第三方能动态掌握项目过程、及时发现问题并促进改进完善，服务机构在项目承接过程中可能存在人员配备不达项目要求、人员驻点不足、项目团队社区融入不足、与落地方沟通不畅、服务内容与进度出现偏离等问题。如何能够通过日常监管有效地识别这些问题，及时反馈给项目团队，并提出合理化建议促进问题的改善，对于项目的顺利开展及项目质量来说至关重要。同时，项目阶段性评估的结果是否能合理体现项目日常运作情况、实现监管与评估的有机融合，亦是难点与挑战。

3. 通过监管评估工作的导向性作用，引导项目执行团队关注项目效力的同时，同时能够关注到项目的效益与效应，不断趋向项目目标。执行团队一般都比较关注项目的产出即效力，但往往缺乏对项目的效益和效应的关注。监管评估方同样需要在执行团队“低头做事”的同时提醒其也要注意“抬头看路”-是否实现项目目标。

4. 最大限度保障项目的财务合规性。该项目总资金盘子大，单个项目的标的也超过百万，这样的体量对于S市社会服务的发展起到了助推剂作用的同时，财务风险也同时凸显，并且在一些区级、县市级项目中已经出现了财务违规的先例。监管评估方需要采取措施最大限度保障项目的财务合规性。

5. 解决项目日常监管的人力投入，平衡日常监管角色与评估角色的能力需求差异。本项目落地区域广，项目日常监管服务需求工作量大，不同于评估阶段性工作集中的特点，日常监管需要常态的密集人力投入，对于机构人力资源的匹配带来挑战。同时，项目日常监管与评估的双重角色，一方面对于政府采购项目需要起到有效问责的功能，同时需要提供支持性服务促进服务方发展与能力建设，尤其服务方项目团队在日常项目运作过程中对于项目指导支持的需求较大。两者角色功能的差异有时甚至可能会造成日常工作中的冲突。

四、“一站式监管评估服务产品”

鉴于项目采购方对项目监管评估方的多方位需求及随着项目模式的推进对第三方服务所带来的挑战，映绿在监管评估工作中逐渐提炼形成适用于该大类项目的一站式监管评估服务产品，提供包括日常监管、项目评估、支持辅导、组织协调在内的一系列第三方服务组合。作为“产品化”的服务，映绿团队结合项目全周期，对各监管评估服务子项梳理通用于本类型项目的标准化操作流程、制定对应流程下的通用工具。同时，也期望通过此方式探索在较重的人力投入需求下最大限度提高质量与效率。

一站式监测评估服务结构图

1、设计与实施

（1）日常监管

项目监管服务从项目启动开始，直到所有项目工作结束时终止，整个过程完成对项目投入、活动、产出、项目管理、近期结果等重要项目信息的搜集。本项目的日常监管工作以期达到提升项目执行范性、促进项目进度与质量、为项目评估及项目整体推进决策提供数据支持的目的。

①整体机制

日常监管工作形式包括定期工作报告、实地项目监测、变更管理、财务监测等方面。映绿项目团队为每个子项目配备项目监管专员，每月由项目主管组织确认整体项目监测目标，各项目监管专员根据项目具体所处阶段、服务单元特点、执行团队特点等因素再制定有针对性的监管计划。月度项目监管工作执行结束后，撰写监测记录并反馈给项目服务方。

月度项目监管工作流程

针对监管与评估有机融合问题，映绿将日常监管作为微型的项目评估进行运作，并为日常监管设定评估指标和相应分值，依据项目的日常运作监管情况进行评分，使各执行机构不仅要重视评估阶段的工作呈现，同时要注重过程性工作的内容与质量。

②财务监管

针对项目财务监管的重点，映绿设计了四层的财务监管体系。从月度的财务偏离度审核，到季度财务监测、阶段性财务评估，至项目年度/结项财务专项审计，从日常过程到项目重要节点对项目财务管理进行跟踪与及时的问题反馈。

财务监管体系

（2）项目评估

试点项目要求每6个月左右对项目进行一次阶段性评估，以第三期试点项目为例，映绿作为评估方将组织开展4次评估工作。项目整体设计40余个评估因子，从社区服务项目的项目组织与管理、项目运作、服务成效、综合效能等方面综合考察项目绩效情况。

①评估指标架构

根据项目本身固有的周期特点及各项目服务单元自身项目经验背景的差异，项目整体采用动态评估体制，不同阶段针对性设置评估重点如下：

试点项目动态评估重点

以第二期试点项目第一次阶段性评估为例，整体评估指标架构如下，在项目初期重点评估项目日常运营基础（即项目投入）、项目运作的进度与质量（即项目初步的活动产出），项目成效部分因是项目初阶仅间接考察项目相关方的初步反馈评价。

②评估流程

项目评估工作同样形成较为标准化的工作流程。作为政府采购服务的项目集评估，整体项目评估流程如下：

整体项目评估流程

项目评估综合运用文献查阅、一对一访谈、焦点访谈、问卷调查、现场观察等方法，尤其针对本项目旨在推动社区发展、社区治理的总体目标，评估阶段会重点对项目落地方社区工作人员、居民骨干、社区社会组织代表等进行充分调查了解，了解项目落地情况及对在地力量的培育发展。

同时，针对不同服务单元社会服务项目基础不同的现状，映绿在对具体某一服务单元的项目的进行成效评估时，会重点考察相较于项目基线的变化情况，而非仅依据项目集内不同服务单元间的横向结果比较。

整体评估流程实现充分的报告与沟通。项目指标征求意见稿、评估报告，均与项目委托方、项目承接方达成一致确认。

（3）支持辅导

除项目的日常监管、定期评估，项目过程中的支持辅导为该项目监管评估服务中的另一重要模块。映绿通过项目方案优化、基线调查指导、联合督导、主题沙龙/工作坊等服务，以平衡不同服务单元间项目经验的差异，促进服务机构能力提升、提高服务质量。

支持服务内容概览

需要指出的是，为了尽量避免“教练员”与“裁判员”角色的重合，映绿在支持辅导模块尤其是“督导交流”部分充分遵从项目承接方需求，调动其自身优势。在第三期试点项目中，映绿引入具有多年社区服务实务经验的外部专家作为项目督导，约定每个项目团队派出1名固定项目成员作为小组成员，以更侧重同辈督导的形式定期开展联合督导，并在过程中衍生出小组研讨、巡回辅导等类型活动，促成项目内部学习机制。

2.监管评估服务全生命周期管理

监管评估服务涉及项目全周期，为更有效管理相关服务的提供，映绿对自身项目服务工作形成全生命周期管理，包括内部工作管理与外部工作标准。其中各阶段步骤明确负责人、形成相关标准/工具，以保障“一站式监管评估服务产品”的有效提供。

试点项目监管评估服务产品生命周期管理

五、评估结果应用

作为政府采购项目集评估，项目评估结果首先最直接的应用即是项目评估等级作为项目延续与拨款的依据。在第三期试点项目中，评估等级由原来的优秀、良好、合格、不合格四个等级调整为“优秀”“良好”“合格”“基本合格”“不合格”五个等级。项目运行质量一般而被评价为“基本合格”等级的项目同样在结项阶段会有一定比例的合同价款扣除。

其次，就项目内部而言，日常监测过程及时发现问题、解决问题，同时评估结果应用于日常监测跟踪。映绿同时开发《评估建议反馈跟踪表》，在阶段性项目评估结束后发送项目服务方，确认服务方管理层的回应与关键行动，由日常监管专员定期跟进改进情况。

评估反馈意见跟踪表示例

针对采购方，阶段性评估工作后映绿会出具总报告，从项目整体层面反馈项目发现与问题建议。该试点项目运行以来，映绿结合实际服务观察，向采购方客观反馈“初期项目设计要求过高，存在与落地社区、苏州市整体服务机构发展程度不匹配”“首期试点项目中平均每个社区一名工作人员影响实际工作开展与稳定性”“项目资金量大，项目无整体资金使用规范要求，承接机构普遍财务管理水平一般将存在较大财务风险”等问题，以上建议均在后续项目设计中有效优化，并在第三期试点项目运行阶段出具了项目详细的财务管理指引。

六、项目总结

S市三期社区综合服务试点项目监管评估服务的经验展现了政府部门作为项目的采购方，对于第三方的需求从最初单一型的项目评估已逐渐向复合的项目管理、能力支持、监测与评估一体化转变。项目工作过程中，映绿项目团队尝试通过内部打磨相对标准化的监管评估服务组合产品来应对这一变化：根据服务项目全生命周期持续应用修订，以实现更有效地管理与跟进较大体量的项目集服务。与此同时，随着S市市级层面对项目的推动，该试点项目模式陆续在周边市/区推广，项目推行过程中同样采购监管评估服务，映绿通过公开招投标的方式成功在其他同类项目中应用一站式监管评估服务产品。

本项目对于外部第三方而言，一个重要的挑战是如何平衡项目委托方、服务方与自身的角色边界。映绿尝试建构形成“委托方明确规范、服务方以服务成效导向履约服务、监管评估方面向结果跟踪”的模式。实际在项目执行过程中，委托方S市民政局分管处室牵头起草了具有实操性的项目财务规范指引、制定了项目配套管理办法，为项目的整体管理提供了依据支撑；项目立项阶段委托方与监管评估方参与项目方案优化，向服务方强化项目履约及成效导向意识，项目动态评估机制中同样引导体现项目成效为重点，同时加强投入内部督导及督导交流支持，促进服务方对项目成效的重视与达成。

整体而言，映绿团队在对复杂、繁重的社区项目进行监管评估的过程中，不断加强能力建设，加深评估团队对社区服务项目的理解、提升项目评估监管能力，基于“客观、公正、中立”的原则，尽力平衡各方需求、实现社区服务项目监管评估目标。该项目工作整体获得了委托方、项目承接方的良好反馈。委托方S市民政局对于映绿团队在评估组织、对于项目共性问题的发现与及时跟进、专业的工作态度积极认可；多数项目承接方同时主动反馈在接受映绿监管评估的工作中也逐渐学习优化内部管理、加强财务管理、强化了公益项目的成效导向思维。

七、经验反思

三期的试点项目工作经验对于第三方监管评估工作同样带来反思。目前政府采购单位对于项目监管、评估的价值已不仅限于问责，“从强调评估逐渐转向强调监测、从监测产出转变为监测结果和影响、从出于问责目的的监测转变为出于管理目的的监测、评估逐渐强调对项目经验教训的总结与这些经验在未来项目中的运用”，这些NGO国际发展合作项目监测与评估呈现出的发展趋势同样在国内的政府采购类社会服务项目中可见一斑。第三方如何既有效起到这些功能又避免成为项目出现问题时的“唯一责任方”，需要建立健全项目各相关方权责分配与协调机制。相应地，监管评估方需要增强自身的利益相关方管理能力。

在政购类项目服务中，第三方服务方同样需要不断明确自身的服务目标，以及建立评估“监管评估服务”的机制，以回答监管评估服务本身的科学与效益问题。相应地，在S市试点项目上的监管评估服务产品化探索工作是否能转化为政购类项目服务产品而实现充分的应用，亦或监管评估服务终究只能是个性化的工作类型则如何在政府购买服务中有相应的投入保障，这些问题期待在未来的实践中有所回应。

来源：小E评估