支持性评估与社会组织治理转型———基于第三方评估机构的实践分析

崔月琴，龚小碟

(吉林大学，吉林 长春130012)

［摘要］引入第三方对社会组织和政府购买服务项目进行评价和监督，已经或正在成为社会治理转型背景下，多元主体协同实施社会有效管理的重要机制。第三方评估机构如何达成与政府的互动合作，并建立起社会公信力事关重大。Q评估机构在评估实践中，坚持以评促建的原则，从支持性评估理念的生产到支持性评估指标的设计、方法的创新，再到社会组织支持性结构的搭建，充分展示了第三方评估机制的积极作用。这一机制的运行，对于加强多元主体的互动合作，促进社会主体自主成长和能力建设，引导社会组织健康发展，助力社会组织治理转型意义重大。

［关键词］第三方评估机构;支持性评估;社会组织治理;社会治理

［中图分类号］C912. 2［文献标识码］A［文章编号］1008－9314 ( 2017)04－0055－06

DOI:10.14063/j.cnki.1008-9314.2017.04.009

近年来，在政府简政放权的改革中，政府通过购买服务，将具有专业性、技术性的公共服务领域的工作移交给社会主体，特别是在社会组织的服务和监管领域，逐步建立起第三方评估机制。2016年9月正式实施的 《中华人民共和国慈善法》明确规定:“民政部门应当建立慈善组织评估制度。鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估。”因此，政府与第三方评估机构协同进行社会组织治理，共同致力于促进社会组织的发展，这一实践已经成为当前各级政府社会治理改革的前沿。及时跟踪这一实践过程，发现新的机制下的亮点，探索其运行的轨迹，对于社会改革和评估机制的完善具有重要的理论和现实意义。本文以第三方Q评估机构为研究对象，通过其评估实践中所内蕴和展示的 “以评促建，支持性评估”机制为核心，重点阐述其这一评估机构在社会组织评估中的价值定位、评估方法，以及实践运行中与政府的互动合作机制。希望通过Q评估机构的支持性评估实践，揭示和探索社会组织第三方评估的理论价值以及在经验层面给予的启示。

一、社会组织第三方评估的理论基础与现实状况

多元治理主体参与公共服务供给是当代许多国家实施社会治理的重要手段。从中国社会全面深化改革的角度看，推动社会组织参与公共服务供给，不仅能有效满足公众对公共服务多元化和精细化的要求，更有助于实现政府职能的转移。

（一） 社会治理理论与社会组织第三方评估

从中国共产党的十八大以来，社会治理成为中国社会管理改革新格局的重要理论支撑。从社会管理到社会治理的话语转向，社会主体也由“被管理者”转变为治理主体。社会治理将治理的含义由宏观目标与理念层面发展到微观层面，提出了由自上而下的统治转化为自下而上治理的实践机制，指的是政府和其他社会主体，为实现社会的良性运转而采取的一系列理念、方法和手段。［1］具体而言，社会治理一方面注重公共事务运作中的行动者，另一方面关注公共事务如何运作的具体机制。首先，在公共事务运作中的行动者方面，社会治理体系的行动者就是一个由政府、非政府组织和其他社会自治力量构成的行动者系统。［2］社会治理强调多元主体协同合作，改变政府主导的单一中心模式，谋求与其他社会主体的协同合作。其次，在公共事务运作的具体机制方面，社会治理一方面关注增强社会的活力和自主性，同时保证其作为独立责任主体对公众负责，即提高社会管理的效率，又保证社会管理过程和结果的相对公正。［3］另一方面，社会主体的协同合作需要建构自下而上的新机制，有赖于合作网络的权威作为管理机制，形成多元的、相互的权力向度。［4］

可见，社会治理的首要目标在于实现多主体间的互动合作和共同治理。在社会组织管理改革中，政府职能部门引入第三方评估机构对社会组织进行监督管理。一方面契合了治理理论中的权力转移与下放，体现了政府管理职能的转变;另一方面，发挥第三方的专业技术，并将其作为责任主体，能够实现社会组织管理效率与公正的最大化。

(二)社会组织第三方评估的推进及其意义

社会组织评估是助推社会组织健康发展的重要手段。自2007年民政部出台 《关于推进民间组织评估工作的指导意见》和 《全国性民间组织评估实施办法》等文件以来，社会组织等级评估在全国范围内建立起来，形成了社会组织监督管理的平台。伴随政府创新改革的深化，从顶层设计上引导多元主体参与到社会事务中，2015年，民政部又出台了 《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，标志着社会组织第三方评估机制的确立和实行。此外，不仅社会组织评估引入了第三方机构，政府购买服务也纳入了 第 三 方 评 估。2013年，国务院办公厅颁布 了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，社会组织治理也转向购买服务项目，发挥社会组织提供公共服务的功能，培育其作为政府转移职能的承载者。

然而，由于刚刚发育成长的社会组织在专业化能力方面的欠缺，使得政府购买社会组织服务在实践中出现了问题，故引入第三方评估机构进行专业性监督和监测。从政府管理部门主导的等级评估到第三方评估机制的建立，一方面，体现了政府在社会公共事务中多元主体协同治理的总体思路，另一方面，也表明社会力量参与并协同政府进行社会组织治理，推动社会组织的健康发展已势在必行。第三方评估机制的建立，对于社会组织自主性的发展，组织性的建构，公信力的维护、专业化的能力建设等方面都将形成积极的推动力量，它对于克服等级评估中的权力寻租和内部人把控的现象，实现以评促建，通过科学性、专业化的评估引导和推动社会组织健康有序地发展都具有重要的社会价值和意义。

(三)第三方评估的现状与支持性评估

第三方评估机制在实践中表现为社会组织等级评估和政府购买项目评估两个方面。很多学者也对其实践现状进行了研究，有学者指出第三方评估机制在建设过程中存在制度缺失、资金依赖、评估不够专业，以及信息不对称等问题。［5］有的学者对5个城市的第三方评估现状进行了问卷调查，通过量化研究也发现了相似的问题，诸如评估方法专业性不足、指标项目设置不科学、评估的公正性不足等。［6］可以看出，评估制度、评估主体、评估指标、评估方法是第三方评估实践的关键，而在评估机制建立初期，这些方面的问题有待于完善和探索。社会组织第三方评估在实践中产生了三种 “第三方”主体:“专家学者第三方”、“专业公司第三方”、“社会组织第三方”。［7］本文的研究对象Q评估机构即属于第三种 “社会组织第三方”。Q评估机构的前身是S高校社会公益研究中心，2007年社会组织评估机制建立之初，根据民政部文件的要求，各地方的评估指标可以参照民政部指标体系自行细化，具体评估工作可以通过建立或委托相关的评估机构进行操作。［8］在B市的社会组织评估中，委托了S高校社会公益研究中心实施部分工作。近年来，社会组织等级评估改变了以往 “行政牵头，行政确认结果”的方式，［9］委托第三方进行评估逐步制度化。在此背景下，2013年S高校的社会公益研究中心师生发起了作为独立法人的Q评估机构，以 “民办非企业单位”登记注册。社会组织评估是Q评估机构的核心业务，主要承接当地基金会和民办非企业两类社会组织的评估。随着B市政府购买服务项目的全面展开，Q评估机构也全方位介入B市残联和民政局的政府购买工作。

Q评估机构在评估实践中所主导的支持性评估，强调通过评估支持社会组织发展，即通过建构一整套更为完善的评估机制帮助社会组织能力的增长。目前支持性评估的研究仍偏重理论层面，具体实践层面的研究较少。因此，本研究试图通过对Q评估机构的支持性评估进程的阐述，给予经验层面的分析和提炼。 二、支持性评估的协同实践机制第三方评估机构通过参与社会组织等级评估与政府购买项目评估，与政府互动、合作，共同致力于支持社会组织发展。在此过程中，Q评估机构与政府的相关部门在理念的生产、指标的完善以及方法的创新方面，共同建构了支持性评估的运作机制。

(一)助力与指导:支持性评估理念的生产

社会组织评估具有三重功能，从政府层面，实现对社会组织的监督管理;从社会组织层面，引导其开展自身建设;从社会层面，促进社会组织信息公开与公信力建构，激发社会选择机制。［10］Q评估机构作为第三方，其组织建构的宗旨是 “将研究与实践相结合，通过专业特长助力公益组织和公益事业的发展，为相关政府部门、公益组织、企事业单位及个人提供服务支 持”。因 而，在 评 估 过 程 中，其 本 着 助 力 公益组织发展的目标，生长出管理与服务结合的评估理念———支持性评估，以此拓展和促进社会组织的能力建设、资源建设和公信力建设。通过评估不但发现社会组织存在的问题，实行有效的监督，更为重要的是承担起指导社会组织成长的责任。 在B市开展政府购买服务模式的初期，由于社会组织自身面临的诸多困境，在项目运作中出现了社会组织服务定位模糊、投入产出比不均、解决问题能力不足、财务问题等。由此，引发学界质疑和批判，致使政府购买服务制度的推进面临巨大压力。Q机构则积极面对问题，适时地将支持性评估理念运用于政府购买项目评估，在评估过程中除管理和监测之外，帮助社会组织进行运作项目的能力建设。Q评估机构的支持性评估理念成为社会治理转型的 “安全阀”。通过评估对社会组织及其运作项目能力的支持，一方面使社会组织具备承担社会角色的能力，另一方面保障了公共服务供给效率及专业性，配合政府应对改革压力。

(二)合作与互动:支持性评估指标的完善

社会组织等级评估指标是评估的重要依据，引导整体评估走向。以往在社会组织治理中，强调监管的思路，评估指标主要由政府主管部门制定，一定程度上抑制社会组织的自主空间。伴随社会组织治理从监管向培育思路的转变，B市民政局以及区民政部门在评估指标的修订上，也强调吸纳相关专家及评估机构的建议，Q评估机构参与其中。在评估开展前，B市、区政府部门会就评估指标进行修订，组织专家委员会研讨。评估结束后，再根据实际评估操作中出现的不适用之处进行讨论修改。针对这一机制，Q评估机构在实地评估前结合理论研究与以往实践经验对指标再细化，讨论评估中需要关注的节点性问题以及指标在现实中可能出现的结果。研讨过程中，如果Q评估机构发现政府牵头修订的指标具有较大问题或不适用之处，则采取两套指标并行的策略，将自行修改的指标与政府指标同时使用。以B某区社会组织评估工作为例，由于Q评估机构认为政府部门指标的某部分存在问题，故邀请相关领域专家进行了两次指标研究，将1～4级指标重新讨论修订并细化。其后，Q评估机构每评估一家组织结束后会对忽视的问题与出现的情况进行总结，并在整体评估结束后，整合了所有参与评估的人员与相关领域专家再次完善指标。最后，Q评估机构对两套指标的评估结果进行对比讨论，整理分析各自出现的问题、优势，并将研究结果向区民政部门反馈。他们的策略是将客观的评估结论呈现给政府部门，敦促其对评估指标存在的问题进行了修正，通过互动、合作、问题的反馈等环节形成新的指标体系。

虽然有了既定的评估指标，但评估指标不是包罗万象的，社会组织之所以能够提供更有效率的服务，在于其运作原则是依法自治，一方面要遵守法律法规，另一方面也需要有自我治理的空间。如果将评估指标变成硬性要求，则会导致社会组织的自主运作空间被剥夺。而这种评估方式也容易导致第三方的异化，即评估机构的专业性被行政权力淹没。在此情况下，如何保障评估指标可以达到支持性的目的，Q评估机构的做法是，在既定指标的基础上针对社会组织的特色予以加分，设置无涉，即指标不适用于该组织的条项，并在评估方法上进行创新。

(三)制度与自主:支持性评估方法的创新

B市政府委托第三方进行社会组织等级评估的一般流程是，首先通过筛选机制，对评估机构的承接条件进行审核，审核通过的评估机构可以参加年度内市、区民政部门组织的社会组评估项目招投标。接 着，获得评估项目的社会组织需要根据全市统一制定的评估指标、评价标准、程序规范开展社会组织评估工作。最后，委托方组织社会组织评估工作汇报会，评估委员会对其结果进行审核。可以发现，B市政府在对评估机构的监督方面，采取了事前资格审查、事后结果审查，两端把控的原则。因而，评估机构作为独立责任主体需要对评估结果直接负责，保证了评估的公正性。并且在评估工作开展过程中，第三方具有了较大的自主空间，其专业性得以发挥，而不致成为嵌入行政体系的代言人。

另外，B市政府购买社会组织服务项目引入第三方评估机制则尚未制度化，是基于对评估机构的信任与依赖展开的。因而，Q评估机构在社会组织等级评估和政府购买项目评估中，都获得了作为第三方的独立自主空间，得以在评估实践中创新评估方法。

1.关注行动事实

公正性是社会组织评估的重要取向，因而有些评估机构采取关注客观量化标准的方式，在评估过程中以审阅社会组织提交的材料为主。但这一评估方式出现一些作秀或造假的问题，Q评估机构对此做出了改变，更加关注行动事实。Q评估机构认为，文件材料仅仅是社会组织规范性的一个侧面，可能导致展示性的问题。评估规范性方面，以理事会履职情况为例，

除了包含理事签字的证明材料之外，更关键的看其是否了解组织的运作状况，是否真正发挥了监督、决策的功能。此外，考察工作绩效时，项目构成了社会组织的灵魂，而项目不仅要有产出，还包括具体的技术手法、项目之间的结构布局，回应组织目标或解决社会问题的程度。上述这些事实都是需要深度挖掘才能获知的，故Q评估机构采取深度访谈的评估方法。2.深度访谈法主导

深度访谈法需要专业化、职业化的评估人员操作。在社会组织评估时，Q评估机构组织4～6人的评估小组，分别负责主访谈以及基础条件、内部治理、工作绩效、社会意义和财务的评估指标打分。进入组织实地后，基础条件与内部治理部分的负责人单独审核文件材料并访谈参评组织的一般工作人员，财务单独审核并访谈财务工作人员，其他三个部分的负责人则和主访谈一起访谈组织的主要负责人。访谈过程约2个小时，由在该领域中有多年实践经验及理论研究的专家作为主访谈，整体把握涉及组织规范性、公益性、绩效、社会影响等在组织实践中的状况，并通过提问、聊天的方式将其挖掘出来，其他三个部分的负责人在最后进行补充提问。同时，在政府购买项目评估时，采取实地评估与答辩评估相结合的方式，

答辩评估也是在组织负责人进行30分钟的项目介绍，之后相关专家对其进行1小时的访谈讨论。为确保评估结果的公正性，Q评估机构在访谈之后组织内部合议，各负责人相互交流进而得出综合性结论。同时，每家机构评估结束评估小组会进行组织的复盘，内容包括对自身评估过程中存在不足的批判性反思，讨论该组织在同类组织中的发展状况，梳理优势特点或探讨组织面临困境的原因，分析相关政策、社会环境及组织内部的影响因素等。评估之后的复盘也成为Q评估机构进行社会组织与相关政策研究的基础，从而能够具备通过评估进行能力建设的专业性。

3.能力建设

支持性评估的关键环节就是第三方评估机构对社会组织的能力建设。Q评估机构在实践中的理念是通过自身努力减少参评组织的负担，因而在社会组织和政府购买项目的正式评估开始前都会强调评估的目的是 “以评促建”。以评估J社团为例，J社团是半官办性质的研究型社团，处于去行政化改革初期，组织自身也意识到转型的需求，并刚刚进行了组织主要负责人的改选，尝试理清发展状况并寻找新的方向。Q评估机构通过访谈了解了该组织的组织架构、业务范围、工作绩效等方面的状况，做出评估打分后，对该组织未来发展建议进行了反馈，包括五个方面。其 一，梳理了该社团的机制、定位、特长;其二，建议该社团进入街道社区，链接社会需求和资源;其三，建议该社团寻求自身专业性产出与政府的契合，专业能力嵌入行政需求;其四，建议该社团从机制上除了继承更要创新，具体操作上，从需求出发研究在社会现实的应用;其五，建议该社团对实操型组织的需求进行对接。Q评估机构在五个方面帮助J社团梳理出两套机制和内容，从社会化运作和嵌入行政两个切入点的不同模式、目标、战略进行了澄清，J社团表示非常受用，解决了其当下的发展困境。

此外，Q评估机构对组织的能力建设偏重整体发展机制和内容梳理，而针对政府购买项目评估的能力建设则更偏重服务模式与技术的提升。例如如何使项目具有可持续性、如何将项目深化、如何提供更适应需求的针对性服务等问题提供建议，促使参评组织获得能力上的提升。

总体而言，在B市政策提供的自主空间下，Q评估机构得以在评估指标和方法上进行创新，挖掘组织的行动事实使评估更为公正客观。同时，通过评估进行能力建设，培育了社会组织的自我建设能力。

(四)协同治理结构:建构支持性U + B结构

在支持性评估理念的主导下，Q评估机构协同B市政府部门建构出一套对应的指标和方法。Q评估机构认为，在社会组织能力尚且不足的当下，建立社会组织与政府合作治理的伙关系，应通过搭建 “U + B”的支持性结构来实现。B即Basic，U即Upper，社会组织作为B，则政府、第三方评估机构、支持性社会组织等作为U。U + B结构强调社会组织与政府的有机共生关系［11］，社会组织是主体，其上层组织为帮助者目标是培育社会组织自我治理的能力，以实现其作为责任主体参与社会治理。

支持性U + B结构与B市政府部门发展社会组织的治理思路相契合，政府委托Q评估机构参与社会组织等级评估，进行了一系列发育社会组织的努力。除此之外，在政府购买项目中，民政局或残联等部门购买Q评估机构评估服务的同时，也会购买配套培训及能力建设工作坊。

Q评估机构在培训和工作坊中，引导社会组织将政府购买服务作为自身能力增长的机会。例如，在某政府购买项目研讨暨社会组织能力建设工作坊中，笔者观察到，Q评估机构在其过程中引导社会组织借助政府购买的资金，关注整个组织的发展，搭建组织自身的社会关系、服务模式，通过运作项目的过程成长。B市民政局相关部门负责人在场，并意识到工作坊的探讨已超越了政府购买服务的范畴，但仍对这一思路表示了支持态度。

此外，由于B市的政府购买服务以两种方式进行:一是民政局直接设置部分购买服务的资金由社会组织竞争;二是政府购买的资金先拨给枢纽型社会组织，由其向社会组织分包。B市残联作为枢纽型组织，需要对接多种项目与多个社会服务机构，因而，借助Q评估机构的专业研究与评估经验建立应对体系。Q评估机构帮助其搭建 “助残社会服务社会化平台”，引入多个社会专业机构作为支持性第三方，对残联不同类别的项目分别进行监督、支持。Q评估机构对支持性第三方的运作模式进行了策划，从规范性监督、社会组织能力建设和社会组织运作监测三个方面运作。虽然Q评估机构成为除政府、社会组织、支持性第三方之外的第四方，却将政府购买服务平台与社会多元力量结合起来，助力社会组织的发育，构成了搭建社会组织支持性U + B结构的重要环节。

Q评估机构作为第三方参与到社会组织治理之中，并通过其专业性建构起与政府的信任关系，将机构自身发展宗旨与政府社会治理改革思路相结合，从评估出发找到协同治理的突破口，建构起支持性评估机制。通过二者协同运作的支持性评估机制，实现了发展社会组织的目标，创新了社会组织治理模式，最后搭建起社会组织的支持性结构。

三、社会组织治理改革的有效路径

第三方评估机构的实践中包含着两重逻辑，其一是第三方参与社会组织治理的逻辑，其二是支持性评估培育社会组织，使其成为社会治理主体的逻辑，两重逻辑共同构成了社会组织治理转型的实践机制和有效路径。具体体现为三个方面:

(一)政府的放权与合理定位

引入第三方评估机制是政府在社会组织治理创新中的重要举措，也是政府主导下社会力量参与协治理的实践探索。而第三方评估机构之所以能够实现与政府的协同治理，有赖于政府的放权和合理定位。首先，政府部门主动建构与其他治理主体的合作机制，委托第三方专业机构参与社会组织治理并支持社会组织的发展，培育其作为社会治理的主体。其次，政府赋权于第三方评估机构，通过支持性的制度设计保障了第三方的自主运作空间，并建立互动与问题反馈机制，重视协商对话以实现共同治理。最后，政府部门定位为引导者而非强制者，通过制定相关规则以及事前和事后监督规范第三方评估机构的行为，在评估过程中保障第三方评估机构作为独立责任主体，故而能够建构一套更为灵活有效、权责分明的制度体系。［12］

(二)第三方评估机构的自主性和专业性的发挥协同治理所强调的多元社会主体协作，同时也是对专业性的关注。政府的放权和合理定位使评估工作能够以专业性为基点进行体系建构，是第三方评估机构的自主性和专业性发挥的关键。第三方是专业知识、技术资源的所有者，一方面第三方评估机制的建立和完善需要专业评估机构的参与。第三方在评估实践与相关研究中积累的理论与经验，能够辅助政府完善评估指标和评估方法，使评估能够真正发挥对社会组织的引领并将社会组织的真实状况呈现来。另一方面，第三方评估机构提供专业的评估服务需要保障独立的运作空间，发挥其自主性和专业性。一是避免被嵌入行政体系之中，保证评估的公正性;二是有益于提供专业的评估服务，提升评估的效率和效果，并促进社会组织与项目运作的信息公开与社会选择。

(三)支持性评估机制的有效运行

在社会组织能力尚且不足的过渡阶段，支持性评估与政府深化社会组织治理改革相亲合。通过支持性评估发展社会组织，培育其自我治理的能力，进而发挥其在社会治理中的主体地位，成为社会组织治理创新的有效机制。政府的放权与合理定位以及第三方评估机构的自主性和专业性发挥是支持性评估机制有效运行的保证。通过支持性评估指标的设计和评估方法的创新，一方面帮助社会组织在规范性基础上获得了更多的自主空间，另一方面明确了参评社会组织的定位与发展方向，改善其服务模式、提升解决社会问题的能力。同时，支持性结构的构建链接了社会组织的资源关系，整合了政府、支持性组织等社会力量，共同致力于社会组织的发展。因此，社会组织能够更好地发挥自身功能，改善提供社会服务的能力，推进社会公共服务体系建设，更好地协调社会资源再分配，增强自我治理的能力，进而参与公共事务，促进社会的整合与稳定。

总之，政府的放权与合理定位、第三方评估机构的自主性和专业性以及支持性评估的有效运行构成了社会组织治理转型的有效路径，为社会组织搭建了多元主体的支持平台。增强社会组织作为社会治理主体的力量，有益于多元主体协同治理格局的实现。

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责任编辑葛卫

来源：崔月琴，龚小碟.支持性评估与社会组织治理转型———基于第三方评估机构的实践分析[M].国家行政学报（社会组织发展与治理创新）.2017(04):55-58